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纵深推进信访制度改革新成果 ——《信访工作条例》逐章解读(二)

发布日期:2022年05月18日 作者:魏婧 刘耀辉

第三部分 信访事项应如何提出与受理

 

一、拓宽信访工作启动渠道,明确增加信息网络形式

《新条例》第十七条规定:“公民、法人或者其他组织可以采用信息网络、书信、电话、传真、走访等形式,向各级机关、单位反映情况,提出建议……”与《旧条例》相比,在信访渠道方面,《新条例》删除了“电子邮件”,增加了“信息网络”渠道,拓宽了信访人通过信息网络提出信访事项的渠道。

 

二、《新条例》对信访接待方面的新要求

《新条例》第十八条第一款与《旧条例》比,新增各级机关、单位对外公示内容:即网络信访渠道内容。

 

第二款与《旧条例》比,新增各级机关、单位领导干部应当阅办群众来信和网上信访、定期接待群众来访、定期下访,包案化解群众反映强烈的突出问题的法定职责。

 

第三款,新增建立和完善“市、县级党委和政府应当建立联合接访工作机制”,根据工作需要组织有关机关、单位联合接待,一站式解决信访问题。由此,代替了《旧条例》规定的“信访接待日制度”。

 

三、提出信访事项的具体要求

 

 

(一)信访事项提出的一般要求

《新条例》第十九、二十条对信访人提出信访事项的规定沿袭了《旧条例》第十六、十七、十九条的规定。

 

(二)通过走访形式提出的特殊要求

《新条例》第二十条第二款新增涉及诉讼权利救济的信访事项应当向有关政法部门提出的新规定,是《新条例》第二条条例适用范围修改的落地条款;

 

《新条例》第二十条第四款新增“各级机关、单位应当落实属地责任,认真接待处理群众来访,把问题解决在当地,引导信访人就地反映问题。”的规定,本条款属于落实《新条例》第五条第四款“坚持源头治理化解矛盾”原则的落地条款。

 

《新条例》有关“不得越级走访”及“多人走访应推选代表的基础上”的基本要求是沿袭《旧条例》第十六条而来。

 

四、整合强调信访工作提出及受理的工作流程工作信息化、智能化

《新条例》第二十一条整合了《旧条例》第十一、十二条的内容,并在表述上进行了精炼,要求各机关、单位及时将信访事项录入信访信息系统,使网上信访、来信、来访、来电在网上流转,方便当事人查询、评价信访事项办理情况。

 

五、信访事项受理

 

 

(一)各级党委和政府信访部门如何登记、区分和处理

1、根据《新条例》第二十二条规定第一款规定,处理时限15日内;

 

2、对依照职责属于本级机关、单位或者其工作部门处理决定的如何处理?

《新条例》第二十二条第一款第(一)项明确规定:“对依照职责属于本级机关、单位或者其工作部门处理决定的,应当转送有权处理的机关、单位”以及“情况重大、紧急的,应当及时提出建议,报请本级党委和政府决定。”

 

3、涉及下级机关、单位或者其工作人员的,如何处理?

《新条例》第二十二条第一款第(二)项明确规定,按照“属地管理、分级负责,谁主管、谁负责”的原则,转送有权处理的机关、单位。

 

4、对转送信访事项中的重要情况需要反馈办理结果的,如何处理?

《新条例》第二十二条第一款第(三)项明确规定,可以交由有权处理的机关、单位办理,要求其在指定办理期限内反馈结果,提交办结报告。

 

本款规定基本沿袭了《旧条例》有关处理时限、转送要求、以及反馈要求等。

 

(二)各级党委和政府信访部门对涉法涉诉信件的特殊处理

《新条例》第二十二条第二款明确规定,各级党委和政府信访部门对收到的涉法涉诉信件的应当转送同级政法部门依法处理;对走访反映涉诉问题的信访人,应当释法明理,引导其向有关政法部门反映问题。对属于纪检监察机关受理的检举控告类信访事项,应当按照管理权限转送有关纪检监察机关依规依纪依法处理。

本条款,属于《新条例》新增内容。

 

(三)党委和政府信访部门以外的其他机关、单位对信访申请的处理

1、登记、告知、甄别、转送等规定

(1)应当予以登记;

(2)对属于本机关、单位职权范围的,应当告知信访人接收情况以及处理途径和程序;

(3)对属于本系统下级机关、单位职权范围的,应当转送、交办有权处理的机关、单位,并告知信访人转送、交办去向;

(4)对不属于本机关、单位或者本系统职权范围的,应当告知信访人向有权处理的机关、单位提出。

 

2、对信访人直接提出的信访事项,不能当场告知的,应当自收到信访事项之日起15日内书面告知信访人,但信访人的姓名(名称)、住址不清的除外。

 

3、对党委和政府信访部门或者本系统上级机关、单位转送、交办的信访事项,属于本机关、单位职权范围的,有关机关、单位应当自收到之日起15日内书面告知信访人接收情况以及处理途径和程序;不属于本机关、单位或者本系统职权范围的,有关机关、单位应当自收到之日起5个工作日内提出异议,并详细说明理由,经转送、交办的信访部门或者上级机关、单位核实同意后,交还相关材料。

 

4、政法部门处理涉及诉讼权利救济事项、纪检监察机关处理检举控告事项的告知按照有关规定执行。

 

(四)复杂信访事项的处理

1、信访事项涉及多单位

《新条例》第二十四条第一款与《旧条例》相比,增加了“涉及两个或者两个以上机关、单位的信访事项,受理有争议且没有共同的上一级机关、单位的,由共同的信访工作联席会议协调处理。”与信访工作联席会议负责协调的工作机制相策应。具体规定如下:

a.涉及两个或者两个以上机关、单位的信访事项,由所涉及的机关、单位协商受理;

b.受理有争议的,由其共同的上一级机关、单位决定受理机关;

c.受理有争议且没有共同的上一级机关、单位的,由共同的信访工作联席会议协调处理。

 

2、原信访处理机关主体变动

《新条例》第二十四条第一款与《旧条例》规定的处理思路相一致,具体如下:

a.应当对信访事项作出处理的机关、单位分立、合并、撤销的,由继续行使其职权的机关、单位受理;

b.职责不清的,由本级党委和政府或者其指定的机关、单位受理。

 

六、重大、紧急事项和信访信息

与《旧条例》相比,《新条例》第二十五条对重大、紧急信访事项和信访信息,在“报告义务主体”上,由公民、法人或者其他组织修改为了各机关、单位;在“报告对象”上,由政府修改为党委和政府;在“通报对象”和“通报要求”上也做出了重大修改:其中,通报对象由通报有关主管部门修改为通报相关主管部门和本级信访工作联席会议办公室,通报要求删除了《旧条例》的“必要时”的要求。

 

七、依法信访及有关公共秩序维护方面的禁行性规定

《新条例》第二十六条基本沿袭了《旧条例》第二十条的规定,《新条例》的改动是落实《新条例》第2条将国有企事业单位增加进条例适用范围,将原条文中的“国家机关”“国家机关工作人员”相应修改为了“机关、单位”“机关、单位工作人员”。本条在基本内容上仍沿袭《旧条例》的规定,信访人在信访过程中应依法信访,应当遵守相关法律、法规,不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利,自觉维护社会公共秩序和信访秩序,不得有在机关、单位办公场所周围、公共场所非法聚集等行为。

 

第四部分 信访事项的办理

 

一、信访事项的甄别办理要求

《新条例》第二十七条为新增条款,主要概括列明如下四种情况的办理要求:

(一)诉求合理的解决问题到位;

(二)诉求无理的思想教育到位;

(三)生活困难的帮扶救助到位;

(四)行为违法的依法处理。

 

其中,(二)、(三)两项系本条例的特色体现,有利于信访工作更好履行为民解难、为党分忧的政治责任。其充分体现了信访工作是党的群众工作的重要组成部分,是了解社情民意的重要窗口。

 

二、办理信访事项的具体要求

(一)《新条例》第二十八条第一款基本沿袭《旧条例》第二十八的规定,要求各机关、单位及其工作人员办理信访事项时应当恪尽职守、秉公办事,查明事实、分清责任,加强教育疏导,及时妥善处理,不得推诿、敷衍、拖延。

 

(二)《新条例》第二十八条第二款属于新增条款,沿袭了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》(中办发[2013]26号)中诉讼与信访分离的处理思路,重点重申了将涉及民事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项与普通信访体系相分离,规定由有关政法部门依法处理;

 

(三)《新条例》第二十八条第三款沿袭了《旧条例》第三十条的规定,与信访事项或者信访人有直接利害关系的工作人员应当回避。

 

三、信访事项分类办理

 

 

(一)建议意见类

1、《新条例》第二十九条第一款对信访人反映的情况、提出的建议意见类事项,有权处理的机关、单位应当认真研究论证。其研究论证的范围明显突破了《旧条例》第二十九条就研究论证仅针对“有利于行政机关改进工作、促进国民经济和社会发展的”的规定。

 

《新条例》第二十九条第一款将建议意见类事项中对科学合理、具有现实可行性的部分,给予 “应当采纳或者部分采纳,并予以回复” 法定义务,比《旧条例》的概括性模糊规定,更为具备可操作性和精准性。

 

2、《新条例》第二十九条第二款沿袭了《旧条例》第八条第一款,规定对有贡献的信访人,给予奖励。但《新条例》明确指出“应当按照有关规定”给予奖励。可见,对于奖励制度后续将出台配套细则,由此表明对于奖励制度将更加明确而坚定的执行的发展趋势。

 

3、《新条例》第二十九条第三款属于新增条款,首次提出健全人民建议征集制度的制度构架,征集制度创立是开创新时代信访工作新局面的充分体现。

 

(二)检举控告类

与《旧条例》相比,《新条例》第三十条第一、二款为新增条款,第三款沿袭了《旧条例》第二十三条的规定,仅为适应条例适用范围的变化对主体进行了调整。鉴于《新条例》第二条将党的机关、监察机关、检察机关、审判机关纳入条例适用范围,本条新增的第一、二款规定了涉及此类新纳入适用范围机关职责内事项即检举控告类信访事项的办理要求。

 

(三)申诉求决类

《新条例》第三十一条为新增条款,规定了申诉求决类事项的办理规定,具体细分为以下六种情形进行处理:一是涉法涉诉信访事项办理程序,适用于审判机检察机关、公安机关;二是仲裁程序,适用于仲裁部门;三是办理党员申诉等事项的党内程序,适用于党的机关;四是办理行政复议等事项的行政程序;五是依法履行查处违法行为职责,适用于行政机关;六是不属于以上情形的事项,听取信访人陈述事实和理由,并调查核实,出具信访处理意见书,适用于所有机关、单位。对属于第六种情形的事项,信访人可以申请复查复核。

 

《新条例》第三十二条对信访处理意见书作出了规定,在沿用《旧条例》第三十二条规定,对不同情形下信访处理意见作出了规定:(一)请求事实清楚,符合法律、法规、规章或者其他有关规定的,予以支持;(二)请求事由合理但缺乏法律依据的,应当作出解释说明;(三)请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的,不予支持。相比《旧条例》,新增了应当做好对信访事项不受支持的信访人的教育疏导工作。

 

《新条例》第三十三条为整体新增条款,该条规定各机关、单位可在不违反政策法规强制性规定的情况下,在裁量权范围内,经双方当事人同意进行调解;或者引导争议双方当事人自愿和解。该规定在依法按政策解决问题的基础上,贯彻了源头治理、前端化解的信访工作原则。

 

四、信访事项办理时限

《新条例》对于信访事项办理时限的规定沿袭了《旧条例》,即应自受理之日起60日内办结;情况复杂的,经本机关、单位负责人批准,最初可延长30日办理期限。信访办理时限延期的,需告知信访人延期理由。

 

五、信访处理意见的复查与复核

《新条例》第三十四、三十五条关于信访处理意见的复查和复核沿袭了《旧条例》,规定信访人对信访处理意见不服的,可以自收到书面答复之日起30日内申请复查;对复查意见不服的,可以自收到书面答复之日起30日内申请复核。

 

六、多举措、全流程化解信访矛盾、处理信访事项

《新条例》第三十七条为整体新增条款。

 

第一款规定的是如何坚持多元预防,多措并举化解信访矛盾。规定如下:

各级机关、单位应当坚持社会矛盾纠纷多元预防调处化解,人民调解、行政调解、司法调解联动,综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法,多措并举化解矛盾纠纷。

 

第二款规定的是对生活确有困难的信访人如何进行社会救助。规定如下:

各级机关、单位在办理信访事项时,对生活确有困难的信访人,可以告知或者帮助其向有关机关或者机构依法申请社会救助。符合国家司法救助条件的,有关政法部门应当按照规定给予司法救助。

 

第三款规定的是如何关注后信访程序的教育化解。规定如下:地方党委和政府以及基层党组织和基层单位对信访事项已经复查复核和涉法涉诉信访事项已经依法终结的相关信访人,应当做好疏导教育、矛盾化解、帮扶救助等工作。

 

综上,第三十七条作为第四章信访事项的办理的整体新增条款,且根据其内容及条款位置,我们认为,其属于针对信访事项办理的原则性、综合性、系统性指导条款。其所关注的“多元化预防”、“社会救助”、“司法救助”以及“后信访程序的教育化解”均充分体现了信访工作将开启新局面。

 

第五部分 监督和追责

 

一、建立专项督查制度

《新条例》第三十八条新增了“专项督查制度”,规定了各级党委、政府、信访工作联席会议及其办公室开展督查的职责,并专门规定各级党委和政府督查部门应当将疑难复杂信访问题列入督查范围。

 

二、信访工作考核评价

《新条例》第三十九条为整体全面修订及新增条款,与《旧条例》相关条款比较,修改幅度较大,同时存在新增条款。

 

(一)《新条例》第三十九条第一款明确了以下三点:1、考核频率为每年对信访工作情况进行考核;2、规定考核结果应当在适当范围内通报;3、考核结果作为对领导班子和有关领导干部综合考核评价的重要参考。

 

(二)《新条例》第三十九条第二款明确规定“对在信访工作中作出突出成绩和贡献的机关、单位或者个人,可以按照有关规定给予表彰和奖励。”与《旧条例》相比,就表彰和奖励的入选范畴更加明确。有关“按照相关规定给予表彰和奖励”,据此我们还须就相关表彰和奖励的相关配套政策须持续保持关注。

 

(三)《新条例》第三十九条第三款为新增条款,对在信访工作中履职不力、存在严重问题的领导班子和领导干部,视情节轻重,由信访工作联席会议进行约谈、通报、挂牌督办,责令限期整改。本条为《新条例》第十一条及第十三条规定的信访工作联席会议的督促落实职责的落地条款。可见,信访工作联席会议在信访工作的监督流程中的相关重要职责。

 

三、信访部门的监督职责及其他单位的反馈义务

《新条例》第四十条整合并全面修订了《旧条例》第三十六、三十七、三十八条的内容,本条可概括为如下几点:

(一)党委和信访部门对有关机关、单位存在以下行为的,应当及时督办,并提出改进工作的建议:

1、违反信访工作规定受理办理信访事项;

2、办理信访事项推诿、敷衍、拖延、弄虚作假;

3、拒不执行信访处理意见等。

 

(二)工作中发现的政策性问题,应当及时向本级党委和政府报告,并提出完善建议;

 

(三)对在信访工作中推诿、敷衍、拖延、弄虚作假造成严重后果的机关、单位及其工作人员,向有管理权限的机关、单位提出追究责任的建议;

 

(四)对信访部门提出的改进工作、完善政策、追究责任的建议,有关机关、单位应当书面反馈采纳情况。此处须特别注意,对于书面反馈采纳情况并无时限要求。与《旧条例》相比,删除了《旧条例》第三十六条第二款规定的书面反馈的30日的时间限制。

 

四、信访情况报告

《新条例》第四十一条归纳总结了党委和政府信访部门的信访情况报告包括“年度报告”和“向巡视巡察机构提供有关信访问题”两种类型。

 

第一种类型:由党委和政府信访部门向本级党委和政府、上一级党委和政府信访部门的年度报告,此处明确要求“每年”,与《旧条例》相比,“定期提交”修订为“每年”。

本条还对年度报告应当包括的内容作出了明确规定。

 

第二种类型,《新条例》第四十一条第二款为新增款项内容为:根据巡视巡察工作需要,党委和政府信访部门应当向巡视巡察机构提供被巡视巡察地区、单位领导班子及其成员和下一级主要负责人有关信访举报,落实信访工作责任制,具有苗头性、倾向性的重要信访问题,需要巡视巡察工作关注的重要信访事项等情况。

 

党的十八大以来,在推进全面从严治党的历程中,中央更加重视巡视和巡察工作,巡视巡察机构通过信访部门了解上述情况,对巡视巡察机构工作的开展有重要的帮助,有利于发挥党内监督的作用,推进全面从严治党。

 

五、法定情形下导致信访事项发生、造成严重后果时的追责

《新条例》第四十二条相对比《旧条例》四十条规定,关于因法定情形导致信访事项发生、造成严重后果的,对直接负责的主管人员以及其他直接责任人员的追责中将《旧条例》中所规定的“依照有关法律、行政法规的规定给予行政处分”修订为“依规依纪依法严肃处理”这体现《新条例》作为党内法规的特色。具体情况基本沿袭了《旧条例》的规定。

 

六、未依法履职情况下的追责

《新条例》第四十三、四十四、四十五条基本沿袭了《旧条例》第四十一、四十二、四十三条,规定信访工作专门机构及负有受理信访事项职责的机关、单位未依法履职情况下的追责。《新条例》第四十四条对“直接负责的主管人员以及其他直接责任人员”的追责依据将《旧条例》中所规定的“依照有关法律、行政法规的规定给予行政处分”修订为“依规依纪依法严肃处理”这体现《新条例》具有党内法规性质的特色。《新条例》第四十五条对对信访事项有权处理的机关单位、直接负责的主管人员及其他直接责任人员的追责增加了以下一种法定情形,并增加了兜底条款,具体修改如下:

  1. 《新条例》第四十五条第(三)项:对党委和政府信访部门提出的改进工作、完善政策等建议重视不够、落实不力,导致问题长期得不到解决;
  2. 《新条例》第四十五条第(四)项:其他不履行或者不正确履行信访事项处理职责的情形。

 

七、对有关机关、单位及其领导干部、工作人员的监督和追责

《新条例》第四十六条整合并全面修订《旧条例》第二十三、四十四、四十五、四十六条的规定,在沿袭《旧条例》规定的将信访人的检举、揭发材料或者有关情况透露、转给被检举、揭发的人员或者单位,对可能造成社会影响的重大、紧急信访事项和信访信息,隐瞒、谎报、缓报,打击报复信访人等情形应当依法严肃处理的基础上,另增加了以下法定情形(一)对待信访人态度恶劣、作风粗暴,损害党群干群关系;(二)在处理信访事项过程中吃拿卡要、谋取私利;(三)对规模性集体访、负面舆情等处置不力,导致事态扩大;及兜底条款:(七)其他违规违纪违法的情形。

 

八、对信访人违法行为的处置

《新条例》第四十七条整合了《旧条例》第四十七、四十八条,规定了信访人在信访过程中违反法律法规的,应予不同处置的情况,主要包括以下二大类:

(一)应当对其进行劝阻、批评或者教育措施的类型。

信访人违反《新条例》第二十条规定越级走访;信访人采用走访程序提出涉及诉讼权利救济的信访事项未按照法律法规规定程序向有关政法部门提出的;多人走访并不推举5人以内代表;

 

信访人违反《新条例》第二十六规定,信访人在信访过程中违反法律法规、损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利,扰乱社会公共秩序和信访秩序。

 

(二)根据情节严重程度,给予治安管理处罚或追究刑事责任的类型

1、滋事扰序 缠访闹访方面:《新条例》第四十七条第二款信访人滋事扰序、缠访闹访情节严重,构成违反治安管理行为的,或者违反集会游行示威相关法律法规的,由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

 

2、捏造歪曲事实、诬告陷害方面:《新条例》第四十七条第三款信访人捏造歪曲事实、诬告陷害他人,构成违反治安管理行为的,依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

 

第六部分 附则

 

一、属地原则

《新条例》第四十八条与《旧条例》第五十条规定相同,均为属地原则的规定,外国人、无国籍人及外国组织的信访事项,参照本条例执行。

 

二、解释主体

《新条例》新增第四十九条,规定了条例的有权解释主体为国家信访局。

 

三、生效时间

《新条例》第五十条规定,条例生效施行时间为2022年5月1日。根据《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定(2022年4月)》(国务院令第七百五十二号)附件2国务院决定废止的行政法规 第六条规定,《信访条例》于2022年5月1日起正式废止。《旧条例》废止当日,《新条例》生效,实现了新旧规定的有序过渡。

 

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