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深圳市政府投资引导基金浅析

发布日期:2017年09月15日 作者:梁清秀
近期笔者所在团队在办理的一起私募基金管理人登记业务时,收到基金业协会反馈信息。其中反馈问题之一为“如公司确有业务需求,可提供相关证明文件,如拟投资项目投资协议或合作意向书、项目合作方联系方式、拟担任政府引导基金管理人相关政府批文等”。近期,政府设立的各类引导基金已步入“快车道”,数量和规模都处于爆发式的增长,以至于基金业协会专门就政府引导基金给予重点关注。对此,笔者就深圳市辖区内的政府引导基金为例,对引导基金的定义、载体、运作模式、管理机构遴选、退出程序进行初步探讨。本文为笔者分析,纯属个人观点,仅供讨论或参考使用。
 
一、引导基金概说
《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于创业投资引导基金规范设立与运作指导意见的通知(国办发[2008]116号)》(下称 “《指导意见》”)将引导基金定义为“引导基金是由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金,主要通过扶持创业投资企业发展,引导社会资金进入创业投资领域。引导基金本身不直接从事创业投资业务。”
 
根据《深圳市政府投资引导基金管理办法(试行)》(下称 “《深圳引导基金管理办法》”),引导基金是指由市政府出资设立并按市场化方式运作的政策性基金,其宗旨是发挥市场资源配置作用和财政资金引导放大作用,引导社会资本投向创新创业、新兴产业发展、城市基础设施建设、民生事业发展等领域,大力培育新兴企业,促进产业转型升级,提升民生事业和城市基础设施建设水平。
 
综合《指导意见》和《深圳引导基金管理办法》对引导基金的定义及结合目前的实践,引导基金是由政府设立的政策性基金,包括产业引导基金、创业投资引导基金、天使投资引导基金等。引导基金的资金主要来源于:(1)财政性专项资金;(2)引导基金的投资收益与担保收益;(3)闲置资金放存银行或购买国债所得的利息收益;(4)个人、企业或社会机构无偿捐赠。
 
二、引导基金的载体与运作模式
(一)引导基金的载体
目前我国的基金载体或组织形式大体上有三种,契约型基金、合伙型基金、公司型基金。作为载体,除公司型基金具有法人地位外,法律对有限合伙型、契约型基金的法律地位并没有明确规定。
 
引导基金选择哪种载体,一般都会考虑注册手续、组织架构、税负、道德风险、等因素,从而确定引导基金的载体。以深圳市引导基金为例,经笔者检索,深圳市引导基金主要采取合伙型和公司型这两种组织形式。合伙型基金和公司型基金具体的优劣式在此不赘述。
 
(二)引导基金的运作模式
政府投资基金采用市场化运作方式,政府部门不直接参与投资基金的日常经营管理和投资决策。各出资方按照“利益共享,风险共担”的原则约定收益处理和亏损负担方式。以下对引导基金的运作模式进行详述:
 
1.出资设立子基金
出资设立子基金是深圳引导基金采取的主要运作模式。出资设立子基金是指由政府出资设立母基金,然后母基金与创业投资机构、社会资本合作共同成立子基金。该子基金投向创新创业、新兴产业发展、城市基础设施建设和民生事业发展等领域。深圳市引导基金(母基金)并不参与子基金的具体管理和运作,仅充当出资人的角色。子基金的日常管理、项目投资、投后管理等工作由专业的基金管理机构按照市场化原则进行。深圳市引导基金的资金全部来自深圳市财政局(见如图1和图2)。深圳市引导基金作为LP(有限合伙人)/股东与社会资本共同成立子基金,并由专业的基金管理机构作为子基金的GP(普通合伙人)/受托管理人负责子基金的具体运作、管理及投资事宜。据笔者检索并咨询深圳市财政委员会,目前深圳市政府引导基金主要是委托深圳市创新投资集团有限公司(下称“深创投”)进行管理。同时,在深圳市政府引导基金即母基金层面设立投资管理委员会(下称“管委会”)为引导基金重大投资事项决策机构。
 
 
2.直接投资模式
笔者在全国企业公示信息系统检索发现,深圳市引导基金采取直接投资模式并不多,仅检索到一例(深圳市普罗吉医药科技有限公司)。经笔者与深圳市财政委员会进行咨询和确认,直接投资模式并不是常用的模式,主要还是采取社会资本化模式,即设立子基金模式;如进行直接投资,要采用一事一议方式,并投向限定为重大产业领域。同时,需先后经过母基金层面投资管理委员会和市政府常务会议决议通过审核同意。
 
3.融资担保模式
融资担保模式,指政府引导基金为创业投资企业的融资行为提供担保,增强创业投资企业的债权融资能力。同时,创业投资企业将其股权质押给政府引导基金或以其他财产提供作为反担保财产。
 
三、管理机构遴选
根据《深圳市政府投资引导基金2017年度拟参股子基金申报指南及管理机构遴选办法》,深圳市政府投资引导基金子基金的管理机构应具备如下的条件:
 
(一)运营资质
在中国大陆工商注册,实缴资本不低于1000万元人民币,且已取得私募投资基金相关登记备案资质的机构,最近三年不存在重大违法违规行为。
 
(二)管理团队
1.创新创业类子基金管理机构应至少有3名具备3年以上早期项目投资经验或相关行业经验的高级管理人员,彼此之间有3年以上合作经历;
2.新兴产业发展类子基金管理机构至少有不少于10名专业投资人员,其中具有5年以上相关经验的不少于3名,彼此之间有3年以上合作经历;
3.管理团队主要成员无受过行政主管机关或司法机关处罚的不良记录。
 
(三)投资能力
1.创新创业类子基金管理机构或其主要股东(公司制)、普通合伙人(有限合伙制)累计管理创业投资基金规模不低于2亿元人民币,所管理的创业投资基金中至少有3个以上初创期、早中期企业的成功投资案例(项目回报率不低于50%,基金整体不亏损);
2.新兴产业发展类子基金管理机构或其主要股东(公司制)、普通合伙人(有限合伙制)累计管理股权投资基金规模不低于20亿元人民币,所管理的股权投资基金中成功退出的项目不少于5个(项目回报率不低于50%,基金整体不亏损)。
 
(四)资金募集
1.申请新设子基金的,子基金管理机构在提交基金申报方案时,应至少已经募集到拟设立子基金总规模80%的资金(含市引导基金出资部分);
2.子基金申请机构必须承诺自深圳市引导基金投资决策机构作出有效投资决议之日起6月内完成子基金的全部募资工作。 
 
(五)管理制度
子基金管理机构公司治理机制应完善、内控管理制度应健全。有规范的项目遴选机制、投资决策机制、激励约束机制、跟进投资机制、资产托管机制和风险控制机制。
 
根据前述要求,拟进行政府引导基金管理机构申报,管理机构自身需在人、物、风险管控等方面具备竞争力,并且具备募集资金的能力。
 
四、退出
鉴于政府引导基金存在特殊性。政府引导基金是为了扶持创业、发展新兴产业、发展城市基础设施、发展民生事业而设立,故在退出时间可能比较漫长,及投资收益率不一定拔高,应有充分认识。经观察,政府引导基金,一般的退出周期为8-10年,退出方式为股权回购等。
 
结语:
根据公开信息,深圳市引导基金(母基金)成立时间仅2年时间但已参股设立60多个子基金,发展快速。我们知道,基金投资的操作过程是非常复杂的投资交易过程,包括但不限于项目或目标公司的筛选、管理团队的遴选、项目交割、项目退出等,这恐怕需要深圳市引导基金(母基金)受托管理机构深创投在遴选子基金管理机构及监督子基金管理机构花费更多心思。
 
本文仅作为笔者粗浅的分析,如有错误和不当之处,敬请指正。
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