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纵深推进信访制度改革新成果 ——《信访工作条例》逐章解读(一)

发布日期:2022年04月30日 作者:魏婧 刘耀辉

2022年1月24日,中共中央政治局召开会议,会议审议批准《信访工作条例》(下称“《新条例》”)。中共中央总书记习近平主持会议,会议指出:信访工作是党的群众工作的重要组成部分,是了解社情民意的重要窗口。通过制定《信访工作条例》,总结我们党长期以来领导和开展信访工作经验,特别是党的十八大以来,信访工作制度的改革成果,对于坚持党对信访工作的全面领导,理顺信访工作的体制机制,进一步规范和加强新时代信访工作,具有重要意义。2022年2月25日中共中央、国务院正式发布,4月7日,首次向社会公开。并于2022年5月1日起施行,中华人民共和国国务院于2022年3月29日发布第752号令决定将《信访条例》(2005年1月10日国务院令第431号公布,下称“《旧条例》”),自2022年5月1日起废止。

 

2017年习近平对信访工作作出重要指示,指出“要切实依法及时就地解决群众合理诉求,注重源头预防,夯实基层基础,加强法治建设,健全化解机制,不断增强工作的前瞻性、系统性、针对性,真正把解决信访问题的过程作为践行党的群众路线、做好群众工作的过程。”本次出台《新条例》共六章50条,系统总结了我们党长期以来领导和开展信访工作经验,特别是党的十八大以来信访工作制度改革成果,系统回答新时代信访工作一系列重大理论和实践问题,对于坚持和加强党对信访工作的全面领导,理顺信访工作体制机制,实现对信访工作领域的全覆盖,进一步规范和加强新时代信访工作,具有里程碑意义。

 

为全面理解、准确把握《新条例》的重大意义和主要内容,本文从吃透精髓要义,把握好信访新时代的工作原则和要求,精准践行信访工作的制度改革成果的角度,将《新条例》所着重强调的“坚持和加强党对信访工作的全面领导,健全完善党委统一领导,政府组织落实,联席会议协调,信访部门推动,各方齐抓共管的工作格局”通过下文逐章解读,与各位信访工作战线伙伴共同分享、研究探讨,以学好、用好《新条例》。

 

 

第一部分 《新条例》开篇总则告诉我们什么?

 

一、 出台目的及背景

《新条例》第一条明确规定“为了坚持和加强党对信访工作的全面领导,做好新时代信访工作,保持党和政府同人民群众的密切联系,制定本条例。” 充分体现了新条例重点突出、条理清晰地罗列了《新条例》制定目的,我们抽取其中关键词“党的全面领导”、“新时代信访”以及“保持党和政府同人民群众的密切联系”,同时上述关键词在本章节及后续章节条款中就信访工作内容、机制、原则等各方面均有对应落地条款。而《旧条例》所规定制定目的涉及“保持各级人民政府同人民群众的密切联系”“保护信访人的合法权益”及“维护信访秩序”这三方面。对比之下,《新条例》的条文规定充分体现《新条例》所强调的政治性、与时俱进的时代特色兼具历史传承性。

 

同时,国家信访局负责人就《新条例》的出台背景明确介绍称:国家信访局党组,按照党中央要求,深入学习贯彻习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要思想,认真总结党的十八大以来推进网上信访、诉访分离、依法分类处理等信访工作制度改革成果,全面吸收融合2005年发布实施的国务院《信访条例》内容,广泛征求吸纳各方意见,反复修改完善,从而形成《信访工作条例(送审稿)》报请党中央审议。可见,《新条例》是在新的历史起点上纵深推进信访制度改革、实现信访工作高质量发展的纲领性文件。

 

二、 《新条例》适用范围

《新条例》第二条明确规定,本条例适用主体为:各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关以及群团组织、国有企事业单位。适用工作领域为信访工作。

 

而《旧条例》并未直接规定适用主体范围,而是在第二条和第三条中,从信访定义,可推论出信访适用主体仅限定为各级人民政府、县级以上人民政府工作部门。《旧条例》在适用领域也没有直接规定,同样可在《旧条例》第二、三条的规定,即“在处理信访人提出建议、意见或者投诉请求时,由有关行政机关处理的活动”而推导出其适用工作领域为行政活动领域。同时,《旧条例》第四十九条规定社会团体、企业事业单位的信访工作参照本条例执行。综上,《旧条例》在条例适用这一基础问题上,存在不明确模糊处理的局限性。

 

据此,《新条例》为各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关以及群团组织、国有企事业单位开展信访工作,赋予法定权利和义务。

 

三、《新条例》性质

《旧条例》(国务院令第431号)被《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》(国务院令第752号)明令废止,废止生效日为2022年5月1日。同时,中共中央、国务院发布的《新条例》自2022年5月1日起施行,两个文件在时间上作了很好地衔接,确保信访工作新旧规定平稳过渡。

 

《中国共产党党内法规制定条例(2019修订)》第五条规定:党内法规的名称为党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则。党章对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员义务权利以及党的纪律等作出根本规定。准则对全党政治生活、组织生活和全体党员行为等作出基本规定。条例对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定。中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规,可以使用规定、办法、规则、细则的名称。

 

《新条例》审议主体为中共中央政治局,由中共中央及国务院共同发布,与《旧条例》的审议及发布主体均为国务院不同,《新条例》由中共中央政治局审议,中共中央及国务院共同发布。从制定主体和发布主体来看,《新条例》在文件效力上,首先是党内法规性质,同时兼具行政法规的法律效力。可见,《新条例》是具有中国特色的信访工作的集中体现,更有利于实质解决群众诉求,维护社会稳定,信访工作进入党的全面领导的新阶段。

 

从规范的对象来看,其适用于各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关以及群团组织、国有企事业单位等开展信访工作。可见,《新条例》充分体现了党对信访工作的全面规定及重要制度安排,对于提高党领导信访工作的制度化、规范化具有重要意义。

 

四、信访工作的定位

《新条例》第三条明确规定信访工作的“三重要”定位。

 

“一重要”,信访工作是党的群众工作的重要组成部分

 

“二重要”,是党和政府了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作

 

“三重要”是各级机关、单位及其领导干部、工作人员接受群众监督、改进工作作风的重要途径

 

其中,2017年,习近平在对信访工作作出重要指示中明确要求“各级党委、政府和领导干部要坚持把信访工作作为了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作,千方百计为群众排忧解难。”本次将该习近平同志指示原文直接摘录至条例原文,足以体现“三个重要”的定位遵循了习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要思想,集中体现了信访工作的政治性和人民性,体现了信访工作在党和国家工作大局中的重要地位和承担的重要任务,进一步明确了新时代信访工作的发展方向和着力点。

 

五、确立指导思想,明确政治站位

《新条例》第四条规定,信访工作坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,贯彻落实习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要思想,增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”,牢记为民解难、为党分忧的政治责任,坚守人民情怀,坚持底线思维、法治思维,服务党和国家工作大局,维护群众合法权益,化解信访突出问题,促进社会和谐稳定。

 

六、正式确立工作原则

《新条例》第五条明确了信访工作应坚持的五大原则:包括(一)坚持党的全面领导;(二)坚持以人民为中心;(三)坚持落实信访工作责任;(四)坚持依法按政策解决问题;(五)坚持源头治理化解矛盾。

 

相比较《旧条例》第4条、第5条、第27条以及第31条的分散性规定,《新条例》从充分落实出台目的及定位要求、立法技术上,具备全面性、综合性、适用有效性的明显优势。

 

其中第三项原则“党政同责、一岗双责,属地管理、分级负责,谁主管、谁负责”增加对党全面领导下的信访工作新责任制的确认的表述,即“党政同责、一岗双责”,同时保留了《旧条例》第四条“属地管理、分级负责,谁主管、谁负责”的责任制规定。体现了新旧条例的传承性。

 

其中第五项原则“要坚持源头治理化解矛盾,着力源头预防和前端化解,把可能引发信访问题的矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态”,《新条例》在后续工作机制及信访事项章节均设有呼应紧密的落实安排。该项原则出处为2016年,习近平就信访工作作出重要指示中所提出的“各地各部门要加强风险研判,加强源头治理,努力将矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态,避免小问题拖成大问题,避免一般性问题演变成信访突出问题。” 

 

比如:第二章第15条规定:积极发挥基础单位在信访工作中的优势地位,规定乡镇党委和政府、街道党工委和办事处和村(社区)“两委”应当全面发挥职能作用,坚持和发展新时代“枫桥经验”,努力做到小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交;再如:第四章信访事项办理第33条,首次规定了各级机关单位可以在不违反政策法规强制性规定的情况下,在裁量权范围内,进行调解、和解。

 

第二部分 新增独立章节给信访工作格局带来哪些新变化?

 

《新条例》首次将信访工作体制的相关内容综合归纳,并作为“第二章 信访工作体制”这一独立章节,予以规范。信访工作体制,是关于信访工作组织领导、机构设置、职能定位、权责划分等方面的体系、制度、方法、形式的总称。近年来,信访工作在党的统一领导下,从中央到地方普遍建立了信访工作联席会议制,形成了党委统一领导、职能部门各负其责、信访部门组织协调的信访工作体制。这一工作体制具有很强的政治性、稳定性、综合性,对信访工作的方向、路径、着力点等具有决定性作用,是信访工作发挥职能作用的根本保障。

 

一、理顺信访工作机制,构建信访工作新格局

《新条例》第七条规定,坚持和加强党对信访工作的全面领导,构建党委统一领导、政府组织落实、信访工作联席会议协调、信访部门推动、各方齐抓共管的信访工作格局。

 

二、各级党委被确立为开展信访工作的专门机构之一

一方面,各级党委作为信访工作体制中的“领导角色”的职责体现在《新条例》第九条规定:地方党委领导本地区信访工作,贯彻落实党中央关于信访工作的方针政策和决策部署,执行上级党组织关于信访工作的部署要求,统筹信访工作责任体系构建,支持和督促下级党组织做好信访工作。地方党委常委会应当定期听取信访工作汇报,分析形势,部署任务,研究重大事项,解决突出问题。

 

另一方面,各级党委同时被确立为“信访工作的专门机构”之一,体现在《新条例》第十四条规定:各级党委和政府信访部门是开展信访工作的专门机构,履行下列职责:(一)受理、转送、交办信访事项;(二)协调解决重要信访问题;(三)督促检查重要信访事项的处理和落实;(四)综合反映信访信息,分析研判信访形势,为党委和政府提供决策参考;(五)指导本级其他机关、单位和下级的信访工作;(六)提出改进工作、完善政策和追究责任的建议;(七)承担本级党委和政府交办的其他事项。

 

此外,各级政府作为同样履行信访工作专门机构职责之一的机构,相对于各级党委而言,其职责更侧重于从属性、配合性、辅助性的功能定位,具体体现在《新条例》第十条规定,各级政府负责贯彻落实上级党委和政府以及本级党委关于信访工作的部署要求,科学民主决策、依法履行职责……

 

可见,《新条例》将各级党委新设为开展信访工作的专门机构,并明确列明了其工作职责。由此,各级党委在《新条例》所规定的信访工作机制中,既肩负全面统一领导信访工作的职责,同时又担任处理具体信访事项的信访专门机构的职责。

 

三、将信访工作联席会议制度化,并首次规定基层根据需要可建立信访工作联席会议机制

相对比《旧条例》第五条第二款将联席会议作为信访工作方式可随机选择的一种工作机制,其作为信访工作机制在运行存在随机性,不确定性的特点。《新条例》第十一条规定则全面规定中央信访工作联席会议工作职责、召集、常设机构等内容。第十二条则规定中央信访工作联席会议各成员的职责。第十三条规定地方各级信访工作联席会议的工作职责、召集等问题。

 

《新条例》第十三条第三款,首次规定乡镇党委和政府、街道党工委和办事处一级的联席会议机制。根据工作需要,乡镇党委和政府、街道党工委和办事处可以建立信访工作联席会议机制,或者明确党政联席会定期研究本地区信访工作,协调处理发生在本地区的重要信访问题。该规定的推行和实践将势必有利于及时就地解决群众合理诉求。

 

四、拓宽社会力量参与的制度化渠道、善用不同主体化解纠纷

《新条例》第十五条强调了各级机关及单位应当拓宽社会力量参与信访工作的制度化渠道,发挥群团组织、社会组织和“两代表一委员”、社会工作者等不同主体的作用,推进信访工作,有效化解矛盾纠纷。

 

理解本条规定,须结合习近平就信访工作作出的如下重要指示,予以解读:

2016年,习近平就信访工作作出重要指示:各地各部门要高度重视,强化责任担当,综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、调解、疏导等办法,把群众合理合法的利益诉求解决好。2014年1月7日至8日,习近平在中央政法工作会议上还强调:要把群众合理合法的利益诉求解决好,完善对维护群众切身利益具有重大作用的制度,强化法律在化解矛盾中的权威地位,使群众由衷感到权益受到了公平对待、利益得到了有效维护。可见,综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、调解、疏导等办法化解纠纷,是信访实践中务必持续坚持的多样化渠道。

 

在信访实务中,律师作为社会主义法治工作者,在化解矛盾纠纷、维护社会和谐稳定方面发挥着纠纷处理专业不可替代的独特作用。司法部、国家信访局联合发布的《关于深入开展律师参与信访工作的意见(司发通(2016)127号)》系根据中央部署要求和《律师法》、《信访条例》等法律法规规定,就深入开展律师参与信访工作的规范性文件。该意见明确要求律师参与的信访工作包括参与接待群众来访、参与处理疑难复杂信访事项、服务信访工作决策及参与信访督查等各项具体工作。近年来,信访部门还制定出台了律师参与化解信访案件尤其是涉法涉诉信访案件的相关制度以及深入开展律师参与信访工作的意见,各地持续探索推进律师参与信访工作实践,取得了良好的社会成效,律师在解决信访问题、化解矛盾纠纷方面的优势得到彰显。

 

五、信访人才保障与信访经费保障制度化

《新条例》规定了信访人才培养、人才锻炼、领导干部选任、建立健全信访督查专员制度以及经费保障等方面,并明确规定信访工作情况考核结果是对领导班子及有关领导干部综合考核评价的重要参考。

 

《新条例》第十六条明确要求各级党委和政府须加强信访部门建设,选任优秀领导班子,配备与任务相适应的工作力量,并规定党校应将信访工作作为教学培训内容,年轻干部应当到信访岗位锻炼制度,以及将信访工作所需经费列入本级预算,将人才培养、人才锻炼、领导干部选任及经费保障等制度化。理解本条须结合2017年习近平对信访工作作出重要指示所述“各级党委要加强对信访工作的领导,关心、支持、爱护信访干部,建设一支对党忠诚可靠、恪守为民之责、善做群众工作的高素质信访工作队伍,不断开创信访工作新局面。”

 

且《新条例》后续第五章监督和追责章节第三十九条还进一步规定信访工作考核结果是领导班子及有关领导干部综合考核评价的重要参考,对在信访工作中表现突出的可以表彰奖励,对履职不力的领导班子应当视情节轻重进行约谈、通报、挂牌督办、责任限期整改等,通过制度化考核的方式保障信访工作人员的积极性。

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