建设工程涉及压覆矿产法律风险防范实务
发布日期：2020年04月20日 作者：王正洋、胡蚯蚓
前言
“矿产压覆”是指在先取得探矿许可证、采矿许可证的权利人的矿权区域与后设立的建设用地使用权所占用土地发生重叠，导致矿业权人无法在压覆区域内实施矿产资源的勘查、开采的现象。根据自然资源部编制的2018、2019《中国矿产资源报告》，2016至2018年期间，平均每年全国范围内备案压覆矿产报告174份，占全年非油气矿产资源储量报告评审备案总数的比例平均为7.27%，是数量仅次于储量核实报告和勘察报告的第三大备案事项。[1] 相比数量，更值得社会普遍关注的是如何合理合法地协调压覆矿产案件中涉及的多种权益和价值，以保障建设项目的顺利实施和社会稳定和谐。近年来，一些重大建设工程项目由于未能与矿业权人达成同意压覆协议，无法正常履行用地审批手续，使得原本利国利民的建设项目一度被搁置，甚至沦为“违法占地项目”。云南省安宁市新安八线建设项目违法用地事件便是典型一例，[2] 它所引发的激烈讨论足以说明压覆矿产案件对相关利益主体以及普通民众所产生的影响之大，意义之深远。
本文从压覆矿纠纷中建设工程方风险防范的的角度出发，结合现行主要法律法规及政策性文件，首先梳理了重要矿产压覆/不压覆所应分别履行的程序，以此为基础，重点阐述了压覆矿纠纷中的核心问题，即建设单位与矿业权人之间的签约补偿问题。最后，本文结合多个具有代表性的判例，总结了导致压覆矿纠纷的三类主要情形及其中彰显的司法裁判思路，以及为避免压覆矿诉讼或在诉讼中遭受重大不利后果，建设工程方应当在审批、登记、签约程序中注意的具体事项，旨在为涉及压覆矿产情形下减少与矿业权人之间的权益冲突、有序推进工程进度提供具体可行的操作指引。
一、涉及重要矿产压覆所需履行的程序
压覆矿产可能涉及压覆重要矿产和非重要矿产。根据现行有效的《矿产资源开采登记管理办法》（2014修订），重要矿产包括34种，分别为煤、石油、油页岩、烃类天然气、二氧化碳气、煤成（层）气、地热、放射性矿产、金、银、铂、锰、铬、钴、铁、铜、铅、锌、铝、镍、钨、锑、钼、稀土、磷、钾、硫、锶、金刚石、铌、钽、石棉和矿泉水。除此之外的矿产为非重要矿产。
对于非重要矿产资源，《关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》（国土资发[2000]386号）曾规定，“需要压覆非重要矿产资源的建设项目，在建设项目可行性研究阶段，建设单位应提出压覆非重要矿产资源申请，由矿产地所在行政区的县级以上地质矿产主管部门审查，出具是否压覆非重要矿床证明材料或压覆非重要矿床的评估报告，报省级国土资源主管部门批准。”但是国土资发[2000]386号文目前已被废止，各地陆续取消对非重要矿产资源的审批要求。目前全国性的法律法规主要针对重要矿产资源提出审批和登记要求，笔者将压覆、不压覆重要矿产需要履行的有关程序整理如下：
二、压覆重要矿产的签约补偿问题
（一）压覆重要矿产的，签订补偿协议是否为报批的前置条件？
由于压覆非重要矿产已逐渐取消审批，仅压覆重要矿产涉及“与矿业权人签订补偿协议”是否构成审批前置要求的问题。国土资发[2000]386号文第五条和国土资源部《关于进一步改进建设用地审查报批工作提高审批效率有关问题的通知》(国土资发〔2012〕77号) 第二条曾分别对签订补偿协议在审批流程中的时间截点作出了相关规定，但是该两份文件目前已被废止。
现行有效的国土资源部《关于改进和优化建设项目用地预审和用地审查的通知》（国土资规〔2016〕16号 ）第二条第（六）款对压覆重要矿产的审查作出以下规定：
“改进压覆重要矿产资源的审查。用地预审阶段，不再对单独选址的审批类建设项目是否压覆重要矿产资源进行审查。在用地报批阶段，建设项目涉及压覆重要矿产资源的，在建设单位说明已与矿业权人就压矿补偿问题进行协商、有关市县人民政府承诺做好压矿补偿协调工作的前提下，可办理用地审批手续；同时，省级国土资源主管部门应督促建设单位与矿业权人签订补偿协议，按规定办理压覆矿产资源审批和登记手续。对未签订补偿协议、未办理压覆矿产资源审批登记手续的，省级人民政府不得转发用地批复、市（县）人民政府不得供地。”
根据上述规定，建设方不必在报批前与矿业权人签订补偿协议，但是前提条件是：a)已与矿业权人就补偿问题进行协商以及b)有关市县政府承诺做好补偿协调工作。省级国土资源主管部门督促签订补偿协议，如最终未达成补偿协议的，建设项目将不得压覆矿产。
但是需要注意，部分地方政府作出了比国土资规〔2016〕16号文更加严格的规定，要求建设方在报批时已经与矿业权人签订了补偿协议，否则不予作出行政许可。例如浙江省自然资源厅于2019年发布的《关于进一步规范建设项目压覆矿产资源管理的通知》规定“与矿业权人相关协议”应作为审批（核）文件提交；云南省国土资源厅于2016年发布的《建设项目压覆重要矿产资源审批办事指南》中明确要求报审材料须包括“新的土地使用人与矿业权人签定的同意压覆协议”，基于此，云南省德宏州、文山州等地目前适用的《建设项目压覆重要矿产资源审批办事指南》均将“建设项目业主与相关矿业权人签订了压覆补偿协议”作为予以许可的必要条件；江西省自然资源厅要求报批资料中须包含“建设项目单位与矿业权人签署的补偿协议或矿业权人同意压覆的说明（必须原件）”；湖南省国土资源厅《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源管理工作有关问题的通知》也要求报批时提交建设方与矿业权人签订的补偿协议。
因此，建设方在不同地方省份开展项目的，还需要事先向当地省级人民政府或国土资源行政主管部门事先咨询补偿协议是否为报批的前置程序，以合理安排与矿业权人协商、签约的进度。
（二）签订补偿协议后是否需要备案？
被废止的国土资发[2000]386号文曾规定，“经批准可压覆矿产资源的建设项目，在其范围内有采矿权的，应按国家有关规定，由建设单位与采矿权人签订补偿协议并报批准压覆的部门备案，采矿权人应及时到原发证机关办理相应的矿区范围变更手续”。
根据笔者的检索，目前仍有部分省份要求建设方在与矿业权人签订补偿协议后将协议备案至主管部门，如《安徽省矿产资源储量管理办法》（2019修订）第十七条规定：“建设项目经批准压覆探矿权人勘查获得的或者采矿权人占用的重要矿产资源储量的，建设单位应当与探矿权人、采矿权人签订补偿协议，并报批准压覆的自然资源主管部门备案。”
另有部分省份先后出台的政策文件存在不一致之处，如湖南省人民政府办公厅2001年发布的《关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》第五条规定：“经批准可压覆矿产资源的建设项目，在其范围内设置有采矿权的，应按国家有关规定，由建设单位与采矿权人签订补偿协议并报批准压覆的部门备案，办理压覆矿产资源储量登记，采矿权人应及时到原发证机关办理相应的矿区范围变更手续。”该通知是依据国土资发[2000]386号文作出的，但并未随着国土资发[2000]386号文的废止而废止。2013年，湖南省人民政府办公厅又依据国土资发〔2010〕137号文作出《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源管理工作有关问题的通知》，明确要求压覆重要矿产的报批材料中须包含“建设项目单位与矿业权人签署的补偿协议或矿业权人同意压覆的说明（必须原件）”。根据前后两“通知”的逻辑可以初步推断，如建设方报批时就已提交与矿业权人签订的补偿协议，应无须再另行备案；只有在报批材料中提交矿业权人同意压覆的说明的，才须事后将补偿协议进行备案。但实践中是否确实如此操作，仍需咨询湖南省人民政府或国土资源行政管理部门。
因此，笔者认为，建设方在不要求报审材料中包含正式补偿协议的省份开展项目的，应事先向当地省级人民政府或国土资源行政主管部门咨询事后将补偿协议备案的流程。
（三）压覆矿产补偿范围
《矿产资源法》和《矿产资源法实施细则》并未对压覆矿床的补偿标准作具体规定。
针对压覆矿补偿标准的全国性规定仅有国土资发〔2010〕137号文第四条第（三）项：“建设项目压覆已设置矿业权矿产资源的，新的土地使用权人还应同时与矿业权人签订协议，协议应包括矿业权人同意放弃被压覆矿区范围及相关补偿内容。补偿的范围原则上应包括：1.矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款（无偿取得的除外）；2. 所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。”
部分地方规定细化了国土资发〔2010〕137号文确定的“直接损失补偿原则”。如《江西省人民政府办公厅关于进一步规范省重点建设项目压覆矿产资源评估补偿工作的通知》（赣府厅字（2013）15号）第六条规定，“省重点建设项目压覆矿产资源的补偿内容，包括探矿权补偿和采矿权补偿两个方面：探矿权以被压覆的矿区范围内探矿权价款、实际投入的勘查投资及其他相关投入为依据补偿；整个矿区或核心区域被压覆的，应按照取得该矿业权的全部投资为依据补偿。采矿权补偿由直接损失、出让合同已缴价款组成。1．直接损失的补偿。含所压覆矿产资源分担的勘察投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。矿山开采、加工开发等专用设备按市场评估价减去设备出让价给予补偿，通用设备按搬迁所产生费用给予补偿。2．已缴价款补偿。按矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款（无偿取得的除外）给予补偿。”
另有地方规定突破了国土资发〔2010〕137号文确定的以直接损失为限的补偿原则，如《湖南省国土资源厅关于建设项目压覆矿产资源补偿有关问题的通知》第四条规定，补偿内容和标准分以下两种情形：“1、压覆国家出资并正在进行的地质勘查的探矿权或已探明资源储量矿产地的，原则上按经核实的工作量及现行预算标准计算的工作成本进行补偿。2、压覆非国家出资矿业权的，原则上按以下补偿范围和标准进行补偿，具体补偿由双方协商确定。①被压覆范围矿业权的取得成本；②被压覆范围探矿权的勘查投资和行业投资平均利润；③被压覆采矿权开采投资加同类开采矿山行业投资平均利润减已获投资回报。”
但是需要注意，对于压覆矿产补偿问题，司法实践中目前并未形成统一标准。对于建设方与矿业权人无法达成正式补偿协议或双方对已经达成的补偿协议产生合同法上的纠纷诉至法院的，法院通常依法判决建设方应支付的“补偿”金额；因建设方未履行审批、登记、签约手续或擅自调整线路规划而侵犯矿业权人的用益物权的，法院则判决“赔偿”矿业权人的损失。根据笔者目前检索到的司法判例，最高法院和省级高院倾向于将国土资发〔2010〕137号文视为“指导性文件”，认为在判决中可予以参考，但并不宜直接援引137号文规定的补偿原则作为定案依据。以此类推，基于国土资发〔2010〕137号文出台的地方性标准亦为指导性文件，并且如上所述，一些地方性指导原则与国土资发〔2010〕137号文确定的原则存在出入，进一步导致法院在确定压覆矿补偿、赔偿范围时的不统一性。
尽管根据最高院观点，国土资发〔2010〕137号文以及地方政府、国土资源行政主管部门据此制定的地方性文件为政策性文件，不具有强制执行力，仅起到指导示范作用，同时，这些文件都针对的是压覆重要矿产的情况，并未对压覆非重要矿产提供补偿原则。但是，笔者认为，这些政策性文件在当前缺乏强制性立法的背景下为建设方和矿业权方达成相对公平、合理的补偿协议提供了一定的制度依据，遵循该等政策性指引可以一定程度上降低建设方被法院判定存有过错、侵犯矿业权人合法权益的风险。因此，建设方尽量参照国土资发〔2010〕137号与地方政策指引中相对较高的标准，与矿业权人进行协商和达成协议。
三、建设单位应如何应对压覆矿诉讼
（一）引发压覆矿产诉讼的三类主要原因以及司法裁判思路
建设项目需要压覆矿产的，正常流程是建设方应与矿业权协商一致达成补偿协议，如果涉及压覆重要矿产的，建设方还应履行审批和压覆储量登记等手续。但实践中，建设方与矿业权人常常不能和睦解决补偿事宜，根据笔者目前检索到的案例，导致压覆矿诉讼的原因主要有以下三类：
1.建设方与矿业权人在审批阶段只达成了意向补偿协议、会议纪要、协商纪要、同意压覆说明等初步意向性文件，后无法达成正式补偿协议而诉至法院
典型案例1：【未直接援引土资发〔2010〕137号文规定的补偿原则，但是最终判决所依据的评估报告所确定的补偿范围和项目与137号文基本一致[4]】最高人民法院作出的（2017）最高法民终724号民事判决（公报案例），未直接援引〔2010〕137号文确定补偿范围，而是以矿业资产评估公司的司法鉴定结论作为确定补偿金额的依据。该案涉及“探矿权”的补偿，最高人民法院认为，“压覆矿产资源的补偿范围，应限于矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款，以及所压覆的矿区分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。特别是对于探矿权而言，能否转换为采矿权尚具不确定性；即便由探矿权转为采矿权，探矿权人亦需为采矿权的实现向国家缴纳必要的使用费以及投入大量的建设和生产经营成本；从市场风险的角度而言，投资采矿权还面临矿产品市场价格变动的风险，采矿权人的预期利润未必能够实现。对于仅拥有探矿权的长阁矿业公司而言，依据前述标准予以补偿，已经能够较好地保护其合法权益，也与其他已达成补偿协议的矿业权人所取得的补偿基本持平”。
笔者认为，此类情形下的压覆矿诉讼，实为通过法院裁判确定补偿金额，打破建设单位和矿业权人无法达成补偿协议的僵局。根据（2017）最高法民终724号民事判决（公报案例），最高人民法院在界定补偿范围时相对谨慎，虽然未直接援引土资发〔2010〕137号文作为定案依据，但最终判决的补偿范围和项目与137号文确定的原则基本一致。地方法院的判决对137号文如有突破，也仍然与地方政府或国土资源行政主管部门确定的补偿原则鲜有实质性背离。
2. 对已经达成的补偿协议产生合同法上的纠纷诉至法院
典型案例：【以补偿协议为主要定案依据，兼顾公平、合理原则确定补偿金额】福建省高级人民法院作出的(2014)闽民终字第849号民事判决认为：“《补偿协议》是解决压覆矿产合法化的必经程序，并经上级主管部门审核批准。《补偿协议》是解决双方补偿纠纷的法律依据，其内容和形式并未违反法律法规的相关规定，是双方当事人的真实意思表示，合法有效......根据双方的《补偿协议》，原判依据评估鉴定意见和本案双方所提供的相关证据及有关规定，确认赔偿项目和补偿损失金额，并无不当。上诉人认为本案是补偿纠纷，应按成本补偿法确定补偿的理由，于法无据，不能成立，不予采纳。”
笔者认为，在此类情形下，只要《补偿协议》是建设方与矿业权人基于真实意愿达成，不具有《合同法》上规定的法定无效情形的，法院应会以《补偿协议》为主要定案依据，兼顾公平原则，适当对补偿内容和金额进行调整。
3. 建设方未按规定履行审批、登记、协商程序或建设单位未经批准擅自调整政府批复的线路规划而侵犯矿业权人用益物权，因此引发压覆矿产诉讼
典型案例1：【倾向于支持对探矿权人直接投资损失之外的其他财产损失进行赔偿，但是并未明确是否包括预期收益损失。】最高人民法院作出的（2017）最高法民终493号判决涉及的也是“探矿权”的赔偿，判决书指出：“探矿权作为一种用益物权，其具有自身的价值，不仅包括探矿权人对其取得《矿产资源勘查许可证》范围内矿产资源的占有、使用权，还应包括探矿权人对矿产资源的物权收益权。因此，对于探矿权这种用益物权的损害赔偿责任，应基于该种用益物权的财产价值来确定，而不能简单地等同于权利人对该种用益物权的实际投入，侵害探矿权应补偿或赔偿其相应的财产价值。关于‘137号文’，是由国土资源部印发的关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的管理性文件，强调的是相关行政管理部门的审批管理职责，不能直接作为处理民事主体之间民事权益纠纷的依据。”
典型案例2：【支持补偿或赔偿范围不仅限于实际支出和投入，还包括矿业权价值（含预期收入等间接损失）】云南省高级人民法院作出的（2018）云民终625号二审民事判决涉及的是采矿权赔偿问题。该案经历了再审，最高人民法院认可了云南省高原的判决，即“根据《物权法》规定，采矿权作为一种用益物权，不仅包括采矿权人对其取得的《采矿许可证》范围内的矿产资源进行占有、使用权利，还包括采矿权人对矿产资源的物权收益权……本案中，采矿权财产价值的确定应对矿业权的整体价值进行综合考量而不能仅等同于采矿权人对该矿权的实际支出及投入，而应着眼于矿业权的价值……一审法院委托云南正扬司法鉴定中心作出的鉴定意见程序合法，且该鉴定意见系结合当地矿山行业生产及销售收入等情况综合分析后进行认定，同时2号采石场坚持认为损失应当包括间接损失并认可鉴定意见的范围，对上诉人龙镇公司主张该鉴定结论对预期收入进行计算超出范围且结论明显依据不足的上诉理由，与所查事实不符，本院依法不予采纳。”
可以看出，在建设方被认定构成侵权的压覆矿诉讼中，法院倾向于从用益物权的财产价值或收益权能遭受损失的角度进行分析认定，据此，突破“直接损失补偿原则”的可能性往往更大，对建设方更加不利。此外，我国《侵权责任法》第十五条规定的责任方式，除了赔偿损失外，还有停止侵害、排除妨碍等。尽管目前已有司法判例体现出为保护公共利益，驳回矿业权人提出的“停止侵害”、“排除妨碍”要求的倾向，[5] 但我国目前并未对此作出明文法律规定，法理上仍存在矿业权人要求“停止侵害”、“排除妨碍”责任方式的可能。
(二)建设单位应如何避免压覆矿产诉讼或在诉讼中遭受重大不利后果？
首先，笔者认为，为避免构成侵权，建设单位应尽可能严格履行压覆矿产审批、登记、签约等法定程序，具体而言：
- 在工程建设之前，建设单位应向省级国土资源/地质矿产行政主管部门查询拟建项目所在地区的矿产资源规划、矿产资源分布和矿业权设置情况，尽到充分合理注意义务。
- 查询到确实压覆重要矿产的，需要根据压覆矿产的种类和规模分别向省级国土资源行政主管部门或自然资源部提出压覆申请；在提交审批之前，建设单位应与矿业权人进行友好、公平协商，签订《补偿协议》或表明矿业权人同意建设方压覆矿产的意向补偿协议、会议纪要、协商纪要或由矿业权人出具的同意压覆矿产的正式说明等文件。
- 建设单位在向有关国土资源行政主管部门提交压覆申请时，应提交申请函，具有相应地质勘查资质的单位编制的建设项目压覆重要矿产资源评估报告，以及《补偿协议》或表明矿业权人同意建设方压覆矿产的意向补偿协议、会议纪要、协商纪要或由矿业权人出具的同意压覆矿产的正式说明等文件；报批时未提交正式《补偿协议》的，事后应尽快与矿业权人签署正式《补偿协议》并向国土资源行政主管部门咨询备案的具体要求和流程。
- 建设单位应在收到同意压覆重要矿产资源的批复文件后45个工作日内，到项目所在地省级国土资源行政主管部门办理压覆重要矿产资源储量登记手续，否则审批文件自动失效。
- 建设单位在建设过程中未经相关审批程序不应擅自调整政府批复的线路规划；擅自调整线路规划、未经审批压覆矿业权人矿产的，将构成明显过错，很有可能被法院认定为侵权。[6]
对于建设单位已依法履行了审批、登记、签约法定手续的，还应确保《补偿协议》的内容以及签订程序合法、合规，不存在《合同法》上规定的无效情形。合法有效的《补偿协议》将对矿业权人和建设单位双方产生约束力，建设单位应严格按照约定履行义务，避免产生违约责任。
注释：
[1] 根据自然资源部编制的2018、2019《中国矿产资源报告》，2016年，非油气矿产资源储量报告评审备案2460份，其中，压覆报告180份，占7.3％； 2017年，非油气矿产资源储量报告评审备案2401份，其中，压覆报告183份，占7.6％；2018年，非油气矿产资源储量报告评审备案2314份，其中，压覆报告159份，占 6.9%。
[2] 刘振国, 郭岸英：《此处有矿权，修路起争端——云南省安宁市新安八线建设项目违法用地调查》，载于《中国国土资源报》， 2016年7月4日刊。
[3] 2018年，国土资源部、国家海洋局、国家测绘地理信息局被撤销，组建自然资源部。
[4] 郑罡：《压覆矿床行为的定性及补偿或侵权赔偿范围的司法实践》，LexisNexis, 2019年10月31日刊。
[5]最高人民法院于2016年公布的《矿业权民事纠纷十大典型案例》中“云和县士岩岗头庵叶腊石矿与国网浙江省电力公司矿产压覆侵权纠纷案”，浙江省丽水市中级人民法院二审认为，“即使国网浙江省电力公司建设支柱和架设电线的行为构成对云和县叶腊石矿采矿权的妨害，但考虑到案涉工程在满足福建与浙江联网送电需要及提高华东电网供电可靠性方面发挥的重要作用，且该工程投资巨大并已正式投入运营，如拆除，必将对浙江电力供应造成重大影响，电力供应不仅涉及到叶腊石矿的经济利益，更涉及社会公共利盖。”此案的专家点评指出，“非经国务院授权的部门批准，不得压覆重要矿床。矿床压覆人未经审批评估、与矿业权人签订补偿协议、办理矿产资源储量登记等法定程序，在采矿权人矿区范围内建设工程，压覆矿产资源，侵害了矿业权人的合法利益。但就侵权责任的承担方式而言，应综合考虑输电线路等国家重点建设工程关涉国家利益和社会公共利益，投资巨大并已投入运营等因素，不宜径行判令拆除。在矿业权人仅请求排除妨碍的情形下，人民法院应予以充分释明，告知其可另行主张适当的责任方式兼顾国家利益、社会公共利益和矿业权人的合法权益，适应国家产业政策与社会经济发展需要。”
[6]雷继平、程世刚、李时凯:《能源诉讼：矿床压覆纠纷实务》，LexisNexis, 2017年10月25日刊。
