关于《外商投资企业投诉工作办法》的理解与适用
一、引言
2020年1月1日《中华人民共和国外商投资法》（以下简称“《外商投资法》”）和《中华人民共和国外商投资法实施条例》（以下简称“《外商投资法实施条例》”）正式开始施行，为了进一步加强对外商投资及外商投资企业各项合法权益的保护、进一步提升外商投资服务水平、提升外商投资保护水平并打造高标准投资环境，《外商投资法》以全国人民代表大会立法的形式将外商投资企业投诉工作机制确立下来，《外商投资法实施条例》在《外商投资法》的基础上进一步细化了外商投资企业投诉工作有关制度，确立了按照“公开透明、高效便利”为原则建立健全外商投资企业投诉工作机制的基本方针，建立了外商投资企业投诉工作机制的法律和法规基础。
为进一步贯彻落实党中央、国务院关于建立健全外资企业投诉工作机制的决策部署，进一步贯彻落实《外商投资法》《外商投资法实施条例》关于外商投资企业投诉工作机制的相关规定，商务部于2020年3月23日公开发布了《外商投资企业投诉工作办法（征求意见稿）》，向社会公开征求意见。经过广泛征求意见，2020年8月25日，商务部正式发布了《外商投资企业投诉工作办法》（以下简称“《投诉工作办法》”），《投诉工作办法》自2020年10月1日起施行，《外商投资企业投诉工作暂行办法》也于2020年10月1日同时废止。在新冠肺炎疫情全球蔓延，国际贸易摩擦加剧，单边主义、保护主义抬头，逆全球化回潮的国际环境下，《投诉工作办法》的公布和施行再次向全世界传达我国继续推进高水平对外开放的决心和鼓励外国投资者在华投资发展的积极态度，我国通过《外商投资法》等一系列法律法规及规范性文件的出台，向全世界表明我国将坚持市场化、法治化、国际化为原则，不断加强和提高外商投资环境的稳定性、公平性、透明性和可预期性，不断加强和提高保护外商投资合法权益、促进外商投资的力度。
本文将首先将对我国外商投资企业投诉工作机制的历史沿革作一个简单梳理，进而结合《外商投资法》《外商投资法实施条例》，对《投诉工作办法》的相关规定的理解和实践中的具体适用做一个初步的解读和分析，抛砖引玉，求教方家。
二、外商投资企业投诉工作机制的历史沿革
自改革开放以来，我们国家向来高度重视保护外商投资合法权益，早在上世纪九十年代，为贯彻落实党中央、国务院有关工作要求，福建、上海、青岛、宁波等沿海省市就率先制定并发布了有关外商投资企业投诉受理、处理的地方性规范性文件，北京市外商投诉中心也于2001年就印发了《北京市外商投资企业投诉处理办法》。到2006年，商务部发布了《外商投资企业投诉工作暂行办法》（以下简称“《投诉工作暂行办法》”），首次以全国性规范性文件的形式明确了外商投资企业投诉的范围、各级外商投资企业投诉受理机构的定位、职责及分工，并规范了受理、协调处理外商投资企业投诉的工作流程，为各地方开展外商投资企业投诉工作制定了具体的规则并提供了明确的指引。随后，浙江、广东、吉林等各地政府也结合当地实际，制定、发布了有关外商投资企业投诉受理、处理工作的具体规定，截至2020年初，全国共有约16个省、自治区、直辖市颁布了有关外商投资企业投诉处理的地方性规定。
2019年3月，十三届全国人大二次会议通过了《外商投资法》，《外商投资法》首次以法律的形式明确规定“国家建立外商投资企业投诉工作机制，及时处理外商投资企业或者其投资者反映的问题，协调完善相关政策措施”。在此基础上，《外商投资法实施条例》进一步细化了外商投资企业投诉工作有关制度，要求“国务院商务主管部门会同国务院有关部门建立外商投资企业投诉工作部际联席会议制度”，“国务院商务主管部门、县级以上地方人民政府指定的部门或者机构应当完善投诉工作规则、健全投诉方式、明确投诉处理时限”。《外商投资法》和《外商投资法实施条例》的颁布和施行，为外商投资企业投诉工作机制的确立和外商投资企业投诉工作的开展制定了基本原则并奠定了基础性的法律和法规依据。
为了进一步贯彻和落实《外商投资法》《外商投资法实施条例》的相关规定，也为了进一步完善和细化外商投资企业投诉工作机制、加大保护外商投资合法权益的力度，商务部于2019年11月便启动了对《投诉工作暂行办法》的修订工作，并于2020年3月23日公开发布了《外商投资企业投诉工作办法（征求意见稿）》，向全社会广泛征求意见。在广泛吸收各方面建议的基础上，商务部于2020年8月25日正式公布了《外商投资企业投诉工作办法》，《投诉工作办法》自2020年10月1日起施行。《投诉工作办法》细化和充实了《外商投资法》及其相关配套法规中对外商投资企业投诉工作制度的相关规定，加强与《外商投资法》及其相关配套法规在外商投资企业投诉工作机制上的有机衔接，对于外商投资企业投诉工作机制的贯彻、落实，对于进一步加强外商投资合法权益的保护、进一步优化外商投资环境、进一步提升外商投资保护水平具有重要意义。
三、《投诉工作办法》解读
《投诉工作办法》共五章33条，分为总则、投诉的提出与受理、投诉处理、投诉工作管理制度和附则。第一章“总则”对外商投资企业投诉工作提出了总体要求，明确外商投资企业投诉的定义、投诉事项范围、投诉主体范围，明确中央和地方层级投诉工作机构的设置以及相应的受理投诉事项管辖范围；第二章“投诉的提出和受理”则为投诉人投诉提出、受理流程以及相关规则提供清晰明确的指引，并明确投诉工作机构对于投诉人的告知义务；第三章“投诉处理”规定了投诉工作机构协调处理的工作原则，明确并细化了投诉协调方式、增强了投诉处理的效率，明确规定了投诉终结的情形以及相应的时限要求；第四章“投诉工作管理制度”主要就建立投诉工作档案管理、投诉工作情况汇报等制度作了详细规定，增强了中央和地方投诉工作机构之间及同级人民政府和投诉工作机构之间的投诉信息交流。第五章“附则”主要规定了港澳台侨投资者适用问题、保护投诉人权益、条文解释、生效时间等，在制度上与《外商投资法》及其实施条例相衔接。
笔者结合实践中为外商投资企业投诉受理机构和外商投资企业提供法律服务的经验，对《投诉工作办法》的相关规定和重点条款的理解和实践中的具体适用问题作以下初步的解读和分析。
（一）外商投资企业投诉的投诉主体
《外商投资法》第二十六条第二款规定：“外商投资企业或其投资者认为行政机关及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，可以通过外商投资企业投诉工作机制申请协调解决。”《外商投资法》明确规定了外商投资企业投诉的两大主体，即：（1）外商投资企业；（2）外商投资企业的投资者。《投诉工作办法》第二条规定：“本办法所称外商投资企业投诉是指外商投资企业、外国投资者认为行政机构（包括法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织）及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益，向投诉工作机构申请协调解决的行为。”《投诉工作办法》的这一规定适度扩宽了投诉主体范围，将外国投资者也明确规定为投诉主体。根据《外商投资法》第二条的规定，外国投资者是指在中国境内设立外商投资企业、在中国境内投资新建项目、取得中国境内企业的股份等权益的外国自然人、企业或者其他组织，《投诉工作办法》赋予在中国未设立企业但开展投资的外国投资者提出投诉的权利，符合《外商投资法》保护外商投资的原则和立法精神，增强了对外商投资合法权益的保护力度。另外，针对《外商投资法》规定外商投资企业可以依法成立和自愿参加商会、协会，商会和协会作为维护外商投资企业会员的一个重要机构和平台，《投诉工作办法》也赋予了商会和协议投诉主体资格，但仅限于针对投资环境存在问题进行投诉。综上，根据《外商投资法》《外商投资法实施条例》《投诉工作办法》的规定，外商投资企业投诉的投诉主体包括：（1）外商投资企业及其投资者；（2）外国投资者；（3）符合《外商投资法》规定的商会、协会。
就第一类投诉主体“外商投资企业及其投资者”，《外商投资法》规定内容为“外商投资企业或者其投资者”，根据这项规定，笔者认为作为投诉主体而言，外商投资企业和外商投资企业的投资者在投诉主体上应是平行的关系，也即作为外商投资企业的投资者，其应可以外商投资企业投资者的名义，就外商投资企业的相关事项向投诉工作机构提出投诉；另外，外商投资企业自然可以外商投资企业的名义就其企业的相关事项向投诉工作机构提起投诉。针对第一类投诉主体，笔者认为有两个方面的内容需要注意，第一，外商投资企业投资者投诉的内容和事项应该是与外商投资企业相关的事项，如果投诉事项与外商投资企业无关仅只是外商投资企业投资者自身的事项，那么该投资者不应以外商投资企业投资者的名义提起投诉。第二，既然外商投资企业投资者投诉事项应是与外商投资企业相关的事项，那么作为投诉主体的投资者应不限于外国投资者，外商投资企业的中国投资者应也可以就外商投资企业相关的事项，以外商投资企业投资者的名义向投诉工作机构提出投诉。
就第二类投诉主体“外国投资者”，《投诉工作办法》适度拓宽投诉主体范围，将在中国未设立企业但开展投资的外国投资者纳入投诉主体。根据《外商投资法》的规定，外商投资主要指外国投资者在中国境内设立外商投资企业、取得中国境内企业的股份、股权、财产份额等权益、在中国境内投资新建项目的活动。根据《外商投资法》的该项规定以及保护外商投资合法权益的立法精神，《投诉工作办法》将（1）在设立外商投资企业过程中的外国投资者，（2）在取得中国境内企业股份、股权等权益过程中的外国投资者，（3）投资新建项目及其他非设立外商投资企业投资活动中的外国投资者均纳入到了投诉主体范围之内，上述外国投资者可以其外国投资者的名义就其所开展的外商投资相关事项向投诉工作机构提出投诉。
就第三类投诉主体“外商投资企业商会、协会”，《外商投资法》第二十七条规定，外商投资企业可以依法成立和自愿参加商会、协会。商会、协会依照法律法规和章程的规定开展相关活动，维护会员的合法权益。根据该项规定，该等商会、协会的会员均应为外商投资企业，而且维护会员（外商投资企业）合法权益是商会、协会的重要任务，将该等商会、协会纳入投诉主体范围符合《外商投资法》保护外商投资企业合法权益的立法精神。《投诉工作办法》适度拓宽了投诉主体范围，将《外商投资法》规定的商会、协会纳入投诉主体，但限于商会、协会的性质和特点，其投诉范围仅限于反映投资环境方面的问题。
（二）外商投资企业投诉的投诉事项范围
《外商投资法》及其实施条例规定的投诉事项范围是“行政机关及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益”，《投诉工作办法》对此作了进一步细化规定和适度拓宽规定，首先对“行政机关”作了细化规定，明确规定“行政机关”包括法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织；第二是拓宽了投诉事项范围，将“投资环境方面存在的问题”纳入到可提出投诉的事项范围。《投诉工作办法》将“投资环境存在的问题”纳入投诉事项范围，这是体现和贯彻党中央、国务院关于促进外商投资、加强外商投资合法权益保护、优化外商投资环境的决策部署的具体体现和措施，有利于进一步提升投资保护水平、打造高标准投资环境。
根据《外商投资法》及《投诉工作办法》的规定，投诉主体就以下两类事项可以向投诉工作机构提出投诉：第一类是行政机关及其工作人员的行政行为侵犯投诉人的合法权益；第二类是投诉人向投诉工作机构反映投资环境方面存在的问题，建议完善有关政策措施。
1、行政行为侵权类事项的投诉
《外商投资法》规定，针对行政行为侵权类事项，外商投资企业或其投资者可以通过外商投资企业投诉工作机制申请协调解决，也可以依法申请行政复议、提起行政诉讼。《投诉工作办法》亦规定，投诉人依照本办法规定申请协调解决其与行政机关之间争议的，不影响其在法定时限内提起行政复议、行政诉讼等程序的权利。根据该等规定，笔者认为，投诉主体可以依法申请行政复议和可以依法提起行政诉讼的事项，均应可以通过外商投资企业投诉工作机制申请协调解决。具体而言：
首先，根据《外商投资法》及其实施条例、《投诉工作办法》的规定，对于行政行为侵权类事项的投诉，被投诉主体应当是行政机关。根据相关法律法规的规定，行政机关是指承担行政职权，能以自己的名义从事行政管理活动，并独立承担行政活动的法律责任的组织，包括国务院及其组成部门、地方各级人民政府及其所属的各工作部门、派出机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。
其次，被投诉行为应是行政机关作出的能够产生行政法律效果的行为，这里的行为应可做广义理解，包括行政不作为和具体行政行为。具体行政行为主要是指行政机关针对特定对象就特定事项作出的能对相对人的权利义务直接产生影响的行政行为/处理决定。如果被投诉人的行为并不针对特定对象和特定事项，也不对投诉人的权利义务产生直接影响，则不应视为投诉事项范围内的行政行为，例如抽象行政行为、行政机关内部的汇报、请示等。另外，公安、国安等刑事侦查机关在办理刑事案件、行使刑事侦查权、履行刑事司法职责活动中实施的相关行为，应不属于行政行为，也不属于可以提出投诉的事项。
第三，鉴于我国建立外商投资企业投诉工作机制的目的是为了更好地保护外商投资企业合法权益、进一步提升外商投资保护水平，笔者认为，投诉工作机构在对投诉事项是否符合相关法律法规的审查上宜采取包容、开放和审慎的态度，原则上被投诉人不履行《外商投资法》第二十五条规定的“向外国投资者、外商投资企业依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同”也应纳入投诉事项范围，除非该等合同属于平等主体之间就各方民商事权利义务及相关事宜而订立的民商事合同。
2、投资环境存在问题类事项的投诉
《投诉工作办法》规定的投诉事项范围中，新增了投诉主体反映投资环境方面存在问题的投诉事项，但《投诉工作办法》并未对“投资环境”作出明确定义，如何界定“投资环境”是审查确定投资环境存在问题类事项投诉是否属于投诉事项范围的关键。笔者认为，作为外商投资法律体系的组成部分，《投诉工作办法》规定的“投资环境”可结合《外商投资法》及配套法规、结合《优化营商环境条例》的相关规定来综合理解和判断，具体而言：
首先，国务院于2019年10月22日公布的《优化营商环境条例》规定：“本条例所称营商环境，是指企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件。”“各级人民政府及其部门应当坚持政务公开透明，以公开为常态、不公开为例外，全面推进决策、执行、管理、服务、结果公开。”“国家进一步扩大对外开放，积极促进外商投资，平等对待内资企业、外商投资企业等各类市场主体”“为各类市场主体投资兴业营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境。”
其次，《外商投资法》及其配套法规及规范性文件明确规定了内外资企业公平竞争和平等对待的原则，例如“外商投资企业依法平等适用国家支持企业发展的各种政策”，“国家制定的强制性标准平等适用于外商投资企业”，“国家保障外商投资企业依法通过公平竞争参与政府采购活动。政府采购依法对外商投资企业在中国境内生产的产品、提供的服务平等对待”，“有关主管部门应当按照与内资一致的条件和程序，审核外国投资者的许可申请，法律、行政法规另有规定的除外”；同时，《外商投资法》也为创造更加开放的投资环境提出了很多政策举措，比如，“外国投资者、外商投资企业可以依照法律、行政法规或者国务院的规定享受优惠待遇”，“县级以上地方人民政府可以根据法律、行政法规、地方性法规的规定，在法定权限内制定外商投资促进和便利化政策措施”、“有关主管部门应当编制和公布外商投资指引，为外国投资者和外商投资企业提供服务和便利”。《国务院关于进一步做好利用外资工作的意见》（国发[2019]23号）也进一步指出要“打造公开、透明、可预期的外商投资环境”，包括“着力营造公平经营环境”、“优化外资项目规划用地审批程序”、“强化监管政策执行规范性”、“提高行政规范性文件制定透明度”等等。
综合以上规定内容，笔者认为，有关“稳定、公开、透明、可预期”、“市场公平竞争”、“内外资一致、平等对待”、“投资便利”、“行政审批、监管的规范性”等方面的问题均应属于可向投诉工作机构反映的投资环境方面的问题，投诉工作机构应当审慎处理与认真对待。
最后，《投诉工作办法》明确规定投诉主体向投诉工作机构反映关于投资环境方面存在的问题的同时，应当提出具体的政策措施建议，这意味着投诉工作机构对于没有具体政策措施建议仅为“发牢骚”式的投诉可以不予受理。
（三）外商投资企业投诉的投诉工作机构及其管辖分工
1、分级负责原则下的投诉工作机构
《投诉工作办法》规定，投诉工作机构是指商务部和县级以上地方人民政府指定的负责受理外商投资企业投诉的部门或者机构，县级以上地方人民政府应当指定部门或者机构负责投诉工作。根据上述规定，《投诉工作办法》建立了四级投诉工作机构，即中央级（商务部）、省（含自治区、直辖市）级、市（含自治州、盟）级和县级投诉工作机构。
在中央一级，由商务部会同国务院有关部门建立外商投资企业投诉工作部际联席会议制度（以下简称“部际联席会议”），部际联席会议协调、推动中央层面外商投资企业投诉工作，统领全国外商投资企业投诉工作；同时，由商务部设立全国外商投资企业投诉中心（以下简称“全国外资投诉中心”），全国外资投诉中心作为外商投资企业投诉受理机构，具体负责处理商务部管辖的投诉事项。另外，部际联席会议下设联席会议办公室，联席会议办公室设在商务部外国投资管理司，联席会议办公室承担部际联席会议的日常工作并指导和监督全国外资投诉中心的工作。
根据《投诉工作办法》的规定，地方投诉工作机构也应参照中央一级投诉工作机构的设置和安排相应设置地方投诉工作机构。以北京市为例，根据北京市商务局印发并于2020年1月1日起施行的《北京市外商投资企业投诉受理工作》规定，北京市设立市外商投诉协调机构和市外商投诉受理机构，共同办理外商投资企业投诉事项。市外商投诉协调机构设在北京市商务局，负责协调、指导和监督全市外商投资企业投诉工作，召开局际联席会议，协调投诉中的重大问题，制定解决争议的政策原则，并负责向市政府反映影响重大的投诉事项；市外商投诉受理机构设在市投资促进服务中心，在市外商投诉协调机构的指导下开展工作，并具体负责处理市级投诉工作机构管辖的投诉事项；各区不再设立外商投诉协调机构，区外商投诉受理机构由北京市各区人民政府设立，在市外商投诉受理机构的指导下开展工作。
2、商务部管辖的投诉事项
原《投诉工作暂行办法》规定全国外商投资企业投诉中心负责受理的投诉事项为：（1）外商投资企业直接投诉至全国外商投资企业投诉中心的事项；（2）跨省市外商投资企业投诉事项；（3）影响重大的外商投资企业投诉事项。《投诉工作办法》规定，全国外商投资企业投诉中心负责具体处理的投诉事项为：（1）涉及国务院有关部门或省级政府及其工作人员行政行为；（2）建议国务院有关部门或省级政府完善相关政策措施；（3）全国范围内或者国际上有重大影响，商务部认为可以由其处理的投诉事项。
相较于《投诉工作暂行办法》，《投诉工作办法》对于全国外商投资企业投诉中心受理的投诉事项范围更加明确具体，也更具有可操作性。《投诉工作暂行办法》以外商投资企业为审查判断管辖的主要依据，实践中以外商投资企业为主要依据判断投诉事项管辖，存在管辖判断依据不明确、易产生异议，投诉人和投诉受理机构主观选择性和自由裁量性过大等问题。《投诉工作办法》调整为以作出行政行为的行政机构的行政级别以及相关政策措施制定主体的行政级别为基础和依据确定投诉事项管辖，由于做出行政行为的行政机构或制定相关政策措施主体的行政级别是相对清晰明确的，进而投诉工作机构的投诉事项管辖也比较清晰明确，这将在很大程度上避免投诉事项管辖的不确定性，提高投诉主体提出投诉的便利性和确定性。
3、地方投诉工作机构管辖的投诉事项
原《投诉工作暂行办法》规定地方投诉受理机构负责受理的投诉事项为：（1）本地外商投资企业投诉事项；（2）全国外商投资企业投诉中心转交或督办的投诉事项。《投诉工作办法》规定地方投诉工作机构负责受理的投诉事项为：（1）本地区行政机关及其工作人员的行政行为；（2）建议完善本地区相关政策措施。按照《投诉工作办法》的规定，原《投诉工作暂行办法》规定的“全国外商投资企业投诉中心转交或督办的投诉事项”已不再作为地方投诉工作机构的受理投诉事项，与之相对应，在投诉处理方式中，《投诉工作办法》已将《投诉工作暂行办法》中规定的“移交当地投诉受理机构或转交相关部门处理”这一投诉处理方式删除。这意味着，投诉受理机构一旦决定受理投诉后，不得再将案件转交地方或下一级投诉工作机构进行处理，因此“上级投诉受理机构转交的投诉事项”应不再成为下级投诉工作机构的投诉管辖事项。
《投诉工作办法》的这一规定，明确了投诉工作机构在处理投诉事项时应承担起“首办负责”的责任，投诉事项符合相关规定的受理条件并且投诉受理机构决定受理投诉后，该等投诉事项即应由本投诉受理机构负责具体处理并协调解决，不得再转交下级投诉工作机构处理。这也体现了国家通过建立外商投资企业投诉工作机制，切实保护外商投资企业合法权益、切实为外商投资企业排忧解难的决心。
（四）外商投资企业投诉的提出、受理及处理
1、投诉的提出
根据《投诉工作办法》第十条、第十一条的规定，在投诉提出的形式上，投诉人应当以中文书面方式提出投诉，有关证据和材料原件是以外文书写的，还应当提交准确、完整的中文翻译件；在投诉提出的方式上，投诉人可以现场提交投诉材料，也可以通过信函、传真、电子邮件、在线申请等方式提交投诉材料。各级投诉工作机构应当公布其地址、电话、传真号码、电子邮箱、网站等信息，便利投诉人提出投诉事项。另外，《投诉工作办法》还专门规定了投诉人可以委托他人进行投诉，这意味着投诉人可以委托律师、会计师等中介机构的专业人员为其处理各项投诉事宜，这也充分体现和贯彻落实了《外商投资法实施条例》确定的“高效便利”原则。
原《投诉工作暂行办法》中明确规定投诉人匿名投诉的，投诉受理机构可以决定不予受理，《投诉工作办法》中投诉工作机构不予受理投诉的情形中已将“匿名投诉”这一情形删除了，但结合《投诉工作办法》第十一条、第十三条和第十四条的规定，投诉人提交的投诉材料应当包括投诉人的姓名或者名称等个人信息；如果投诉材料中未包括投诉人的姓名或者名称，经投诉工作机构通知补正材料后仍不符合要求的，投诉工作机构可以不予受理。据此，笔者认为，《投诉工作办法》实施后仍然实行的是实名投诉原则，如果投诉人坚持匿名投诉，投诉工作机构应可决定不予受理该等投诉。
2、投诉的受理
根据《投诉工作办法》的相关规定，在满足以下六项要求的情况下，投诉工作机构应当受理该项投诉，具体而言：
第一，投诉人具有投诉主体资格，即投诉人必须是外商投资企业及其投资者、外国投资者、外商投资企业商会、协会等具备投诉资格的主体。
第二，投诉事项符合投诉事项范围，即两大类投诉事项，包括行政侵权类投诉和反映投资环境存在问题类投诉。
第三，投诉工作机构符合投诉管辖规定，投诉人越级投诉或异地投诉，将导致投诉事项不属于投诉工作机构的投诉事项管辖范围，投诉工作机构应可作出不予受理的决定，但投诉工作机构因此作出不予受理决定的同时，应向投诉人说明理由并告知投诉人向有管辖权的投诉工作机构提出投诉。
第四，投诉材料完整齐备。根据《投诉工作办法》第十一条、第十三条、第十四条的规定，有关行政侵权类事项的投诉材料应当包括：（1）投诉人的个人信息、主体资格证明材料、投诉日期，（2）被投诉人的主体信息，（3）明确的投诉对象和投诉请求，（4）有关事实、证据和理由，如有相关法律依据可以一并提供，（5）说明同一投诉事项是否已经由上级投诉工作机构受理或者处理终结、是否已经由信访等部门受理或者处理终结、是否已经进入或者完成行政复议、行政诉讼等程序。有关反映投资环境问题类事项的投诉材料应当包括：（1）投诉人的个人信息、主体资格证明材料、投诉日期，（2）投资环境方面存在的相关问题以及具体政策措施建议。
根据《投诉工作办法》的规定，投诉材料不齐全的，经投诉工作机构书面通知投诉人补正材料后，逾期未补正或者补正后仍不符合要求的，投诉工作机构将不予受理。《投诉工作办法》未就投诉工作机构审查投诉材料是否齐全的标准作出明确具体的规定，投诉工作机构应以何标准来审查和判断投诉材料是否完整齐全呢？投诉材料的审查是整个外商投资企业投诉工作机制的起点和入口，如果投诉材料审查标准过于严格，将可能导致外商投资企业投诉工作机制难以发挥其保护外商投资企业合法权益、提升外商投资环境的作用；《投诉工作办法》第十七条已经规定：“投诉工作机构进行投诉处理时，可以要求投诉人进一步说明情况、提供材料或者提供其他必要的协助。”在受理投诉后，为了解和查清相关事实，投诉工作机构仍然可以要求投诉人进一步说明情况和提供材料。据此，笔者认为，在投诉受理阶段，投诉工作机构对投诉材料的审查应以形式审查为主、实质审查为辅，不宜过严。笔者建议，投诉工作机构可参考行政诉讼案件的受理审查标准来确定投诉材料的审查标准，如果投诉人提交的投诉材料足以证明投诉人具有投诉主体资格、被投诉人明确、投诉事项的基本事实清楚，投诉受理机构即可认定投诉材料齐全。
第五，投诉具备事实依据，没有伪造、变造证据。
第六，不存在四类重复投诉情形，包括：（1）没有新的证据或者法律依据，向同一投诉工作机构重复投诉，（2）同一投诉事项已经由上级投诉工作机构受理或者处理终结，（3）同一投诉事项已经由信访等部门受理或者处理终结，（4）同一投诉事项已经进入或者完成行政复议、行政诉讼等程序。
符合投诉受理条件的，投诉工作机构应当予以受理并向投诉人发出投诉受理通知书；不符合投诉受理条件的，投诉工作机构应当于7个工作日内向投诉人发出书面不予受理通知书并说明不予受理的理由。另外，《投诉工作办法》针对投诉工作机构做出的不予受理决定，赋予了投诉人提出“上诉”的权利并规定了救济途径，即如果投诉人对不予受理决定有异议，可以逐级向上级投诉工作机构提起投诉。
3、投诉的处理
《投诉工作办法》对投诉处理等方面的工作规则作了更清晰和具体的规定，使投诉处理相关制度更加健全、完备，也更具有可操作性、可预测性和可执行性。《投诉工作办法》明确投诉工作机构处理投诉事项的方式为“协调解决”，即投诉工作机构处理投诉事项的立足点是“协调”二字，这表明投诉工作机构有别于其他行政机关，投诉工作机构不能直接解决和直接处理投诉事项，只能与投诉人和被投诉人进行沟通和协调，促成他们达成谅解，或者与作为被投诉人的行政机关进行协调，促使被投诉人解决投诉人所投诉的事项或者完善相关政策措施。另外，《投诉工作办法》删除了《投诉工作暂行办法》中规定的“转交相关部门处理”这一投诉处理方式，这意味着投诉工作机构不能简单将投诉事项转交相关部门即视为处理完毕，而应确保投诉事项切实得到妥善解决。
《投诉工作办法》对投诉工作机构了解事实和沟通协调的工作方法作了比较明确的规定，即投诉工作机构可以组织召开会议，邀请投诉人和被投诉人共同参加，陈述意见，探讨投诉事项的解决方案；可以就专业问题听取有关专家意见等。同时，为了确保投诉工作机构协调解决相关投诉事项的顺利开展，《投诉工作办法》明确规定了投诉工作机构处理投诉事项的主要方式，包括：（1）推动投诉人和被投诉人达成谅解（包括达成和解协议），（2）与被投诉人进行协调，（3）向县级以上人民政府及其有关部门提交完善相关政策措施的建议，（4）投诉工作机构认为适当的其他处理方式。
4、投诉处理终结
根据《投诉工作办法》第二十条规定，投诉处理终结包括以下六种情况：
（1）经协调处理，投诉人同意终结。虽然《投诉工作办法》并未规定投诉人必须以书面方式同意终结，但从实践考虑，笔者认为投诉人同意终结投诉应以书面形式表明其同意终结投诉为宜，如果投诉人与被投诉人达成谅解，投诉人不再坚持投诉事项或者放弃相关投诉，应协调投诉人出具书面确认文件；如果投诉人与被投诉人达成和解协议，则应由双方书面签署和解协议，并写明达成和解的事项和结果。如果被投诉人的行政机关不履行生效和解协议的，该行政机关需要按照《外商投资法实施条例》的规定承担法律责任。
（2）投诉事项与事实不符，或者投诉人拒绝提供材料导致无法查明有关事实。
（3）投诉人的有关诉求没有法律依据。
（4）投诉人书面撤回投诉，这里的撤回投诉可分为两种情况，一种是投诉人书面明确表示撤回投诉，另一种是视为书面撤回投诉。根据《投诉工作办法》的规定，视为书面撤回投诉主要包括以下情形：第一，同一事项已经由上级投诉工作机构受理或者处理终结的；第二，同一投诉事项已经由信访等部门受理或者处理终结的；第三，同一投诉事项已经进入或者完成行政复议、行政诉讼等程序的。
（5）投诉人不再符合投诉主体资格，例如外商投资企业因股权变更转为内资企业、外商投资企业已被注销等原因导致其不再是外商投资企业，进而不再符合投诉主体资格。
（6）经投诉工作机构联系，投诉人连续30日无正当理由不参加投诉处理工作。
值得一提的是，相较于《投诉工作暂行办法》，《投诉工作办法》就投诉工作机构的处理结果赋予了投诉人“上诉”的权利和具体的救济渠道，如果投诉人对投诉处理结果有异议，可以逐级向上级投诉工作机构提起投诉。《投诉工作办法》的这一规定，从制度设计上促使投诉工作机构需更加认真、严谨地处理投诉事项，力争从“根”上解决投诉事项，避免投诉处理工作流于形式和表面。
5、投诉受理、处理工作的时间表
《投诉工作办法》对投诉工作机构受理、处理规定了更加合理、也更为严谨的时间表，首先，《投诉工作办法》将投诉工作机构作出是否受理决定的时限由《投诉工作暂行办法》规定的5个工作日延长到7个工作日。对需要补正投诉材料的，投诉工作机构通知投诉人补充完善投诉资料的时限由5日延长到7个工作日，但明确要求投诉工作机构应一次性通知投诉人，并且补正通知应当载明需要补正的事项和期限，投诉人应当在15个工作日内补正。此外，《投诉工作办法》将投诉事项处理期限由30个工作日延长为60个工作日，对于涉及部门多、情况复杂的投诉事项，可以适当延长处理期限，但原则上不应超过一年，而《投诉工作暂行办法》对此未做规定。在投诉处理终结后，投诉工作机构应在3个工作日内将投诉处理结果书面通知投诉人，《投诉工作暂行办法》对此也未做规定。
《投诉工作办法》明确规定，自受理之日起一年未处理终结的投诉事项，投诉工作机构应向本级政府报告并提出工作建议。根据这项规定，如果投诉事项自受理之日起一年内未处理终结，投诉工作机构有责任、有义务向本级政府报告并提出工作建议，这一规定赋予了投诉工作机构一项重要的“抓手”，在一定程度上可以避免被投诉的行政机构及相关主体互相推诿、互相“踢皮球”；与此同时，也加重了投诉工作机构的工作责任，投诉工作机构在受理投诉事项中遇到了“硬骨头”也必须迎难而上，不允许投诉事项久拖不决。这一规定，将促使外商投资企业投诉工作机制真正成为保护外商投资企业各项合法权益的有效机制，通过外商投资企业投诉工作机制的实施切实提升外商投资保护水平。
综上所述，外商投资企业投诉受理、处理的流程和时限归纳总结如下图所示：
（五）外商投资企业投诉工作管理
《投诉工作办法》新增“投诉工作管理制度”这一章节，就完善外商投资投诉管理、信息交流制度作了具体规定，为各级投诉工作机构的工作管理提出了具体明确的要求，具体如下：
（1）投诉档案管理制度
每个投诉工作机构都要及时、全面、准确记录有关投诉事项的受理和处理情况，按年度进行归档。
（2）投诉工作情况报告制度
每个投诉工作机构每两个月应向其上级投诉工作机构报送一次投诉工作情况报告，报告内容包括收到的投诉数量、处理进展情况、已处理完结投诉事项的详细情况和有关政策建议等。省、自治区、直辖市投诉工作机构应当在单数月前7个工作日内向全国外商投资企业投诉中心上报前两个月本地区投诉工作情况，由全国外资投诉中心汇总后提交部际联席会议办公室。
（3）政策措施完善建议报送制度
地方投诉工作机构可以向全国外商投资企业投诉中心反映其在处理投诉过程中发现的有关地方或者部门工作中存在的普遍性问题、或者有关规范性文件存在违反法律法规或者明显不当的情形并提出完善政策措施建议。全国外商投资企业投诉中心汇总地方投资工作机构提交的完善政策措施建议后提交部际联席会议办公室。
（4）投诉督查制度与投诉工作情况通报
全国外商投资企业投诉中心应督促各省、自治区、直辖市投诉工作，并建立定期督查制度，向各省、自治区、直辖市人民政府通报投诉工作情况，并视情况向社会公示。
（5）外商投资企业权益保护建议书
全国外商投资企业投诉中心应当按年度向部际联席会议办公室报送外商投资企业权益保护建议书，总结外商投资企业、外国投资者、商会、协会、有关地方和部门反映的典型案例、重大问题、政策措施建议，提出加强投资保护、改善投资环境的相关建议。
（六）投诉人权益保护及追责
《投诉工作办法》全面加强了对投诉人的权益保护，与《投诉工作暂行办法》相比，《投诉工作办法》不仅规定了保护投诉人权益的相关内容，更明确规定了投诉工作机构及其工作人员违反相关规定的法律后果和投诉人的救济途径，具体包括：（1）明确规定投诉不影响投诉人依法提起行政复议和行政诉讼的权利；（2）明确规定投诉人对地方投诉工作机构做出的不予受理决定或者投诉处理结果有异议的，可以就原投诉事项逐级向上级投诉工作机构提起投诉；（3）明确规定任何单位和个人不得压制或者打击报复投诉人；（4）要求投诉工作机构健全内部管理制度、采取有效措施保护投诉人的商业秘密、保密商务信息和个人隐私；（5）明确规定投诉工作机构及其工作人员在处理外商投资企业投诉过程中不得滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊。如果投诉工作机构及其工作人员在处理外商投资企业投诉过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，或者泄露、非法向他人提供履行职责过程中知悉的商业秘密、保密商务信息和个人隐私的，根据《外商投资法》第三十九条的规定，将依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
四、结语
《投诉工作办法》从投诉主体、投诉范围、投诉工作机构、投诉提出与受理、投诉处理、投诉工作管理等方面对《外商投资法》规定的外商投资企业投诉工作机制作出了全面、具体的规定，确保外商投资企业投诉工作机制的贯彻和落实更具可操作性和可执行性。《投诉工作办法》的施行，将有助于外商投资企业和外国投资者通过外商投资企业投诉工作机制保护其自身合法权益，有利于加强外商投资促进工作、强化外商投资保护，为我国政府持续营造国际化、法治化、便利化的营商环境保驾护航。
