《中国证监会行政处罚裁量基本规则》要点解读

2024年6月7日，中国证监会在官网发布了《中国证监会行政处罚裁量基本规则（征求意见稿）》，向全社会公开征求意见。2025年1月17日，在经历一个月的征求意见及数月的调研后，中国证监会公布了《中国证监会行政处罚裁量基本规则》（以下简称《裁量规则》），该规则自2025年3月1日起施行。

 

现《裁量规则》实施在即，为了准确理解行政处罚裁量考虑因素，依法依规应对行政处罚，本文对《裁量规则》进行梳理并提供相应对策建议。

 

一、《裁量规则》出台的背景和意义

 

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中强调要“完善行政处罚等领域行政裁量权基准制度”。2021年修订的《中华人民共和国行政处罚法》第三十四条规定，“行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。行政处罚裁量基准应当向社会公布。”国务院办公厅2022年印发的《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》要求“建立健全行政裁量权基准制度，规范行使行政裁量权”。上述规定分别从顶层设计和法律层面对制定行政处罚裁量基本准则提出了要求。另一方面，2019年修订的《证券法》及2022年出台的《期货和衍生品法》大幅提高了对证券期货违法行为的处罚力度，定额罚的金额上限最高至二千万元，倍数罚的幅度上限最高至十倍，处罚的最低金额和上限跨度巨大，且中国证监会派出机构受理相关行政处罚案件数量也出现大幅攀升，如何正确行使行政处罚权，根据不同违法情形，给予不同处罚梯次裁量成为一道急迫又现实的难题。正是在上述背景下，中国证监会在广泛调研、多次论证的基础上制定了《裁量规则》。《裁量规则》的出台，对于中国证监会及其派出机构准确行使行政处罚权，规范行政执法行为，稳定市场预期，维护公平正义具有重要意义。

 

二、《裁量规则》的主要内容

 

《裁量规则》全文共25条，主要内容包括：明确行政处罚裁量的阶次和裁量情节、确立多次违法、共同违法及法人违法对直接责任人的处罚原则、建立重大处罚的主要负责人审批和集体讨论制度、落实“立体追责”和“行刑衔接”、明确新旧规定衔接适用等，现简述如下：

 

1.行政处罚裁量的阶次和裁量情节：根据《裁量规定》的相关规定，行政处罚裁量分为不予处罚、免予处罚、减轻处罚、从轻处罚、一般处罚、从重处罚六个裁量阶次，并明确了每种裁量阶次的含义和适用情形。对罚款有一定幅度的，在法律、行政法规、规章规定的处罚幅度以内，划分从轻处罚、一般处罚、从重处罚等裁量阶次，并可根据不同违法行为类型的性质、构成、特点等情况，上下浮动十个百分点。

 

2. 确立多次违法、共同违法及单位违法对直接责任人的处罚原则：（1）对于多次违法，均应给予罚款处罚的，罚款数额累计计算；（2）对于共同违法的，应当将所有当事人作为一个整体，认定主观过错、违法行为和违法所得，再根据各当事人的违法情形、作用等确定各自应承担的具体责任；（3）对于单位实施违法行为的，对直接责任人应从其所起的作用、职务及履行职责情况、知情程度、知情后采取的行动等角度考量以确定处罚幅度。

 

3. 建立重大处罚的主要负责人审批和集体讨论制度：对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚的，中国证监会或其派出机构负责人应当集体讨论决定；适用《裁量规则》可能出现明显不当、显失公平等情况，需要调整适用的，应经中国证监会主要负责人批准或者集体讨论决定。

 

4. 落实“立体追责”和“行刑衔接”：（1）关于“立体追责”，对违法行为涉嫌犯罪的，应当依照规定及时移送司法机关，依法追究刑事责任；对违法行为同时构成民事侵权的，依法配合做好民事责任追究；依法不予处罚的，可以根据情节采取相应的行政监管措施并记入证券期货市场诚信档案、通知自律组织依法采取纪律处分等自律管理措施。（2）关于“行刑衔接”，“先行后刑”情形下，移送司法机关时已给予没收违法所得、罚款的，移送文书中应当写明没收违法所得、缴纳罚款情况；“先刑后行”情形下，违法行为构成犯罪被判处罚金后，对该违法行为还需要给予行政处罚的，不再给予罚款；“刑事回转”情形下，移送后虽不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应给予行政处罚的，依法进行处罚。

 

5. 新旧规定衔接适用：《裁量规则》遵循“从旧兼从轻”原则，实施行政处罚，适用违法行为发生时的法律、行政法规、规章的规定，但作出行政处罚决定时，法律、行政法规、规章已修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。

 

三、《裁量规则》要点解读

 

（一）行政处罚的裁量阶次和裁量情节

裁量阶次	适用情节	解读
不予处罚	应当不予处罚： 1.违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果； 2.当事人有证据足以证明没有主观过错，但是法律、行政法规另有规定的除外； 3.其他依法不予处罚的情形。 可以不予处罚：初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予处罚。	《裁量规则》基本吸收了《行政处罚法》第三十三条规定，分别列明应当不予处罚及可以不予处罚的情形，继承了“首违不罚”的原则。
免于处罚	违法的自然人死亡，或者违法的单位被撤销、注销的。	因违法主体不存在而免于行政处罚，但仍须对单位违法行为的直接主管人员和其他直接责任人予以行政处罚。
减轻处罚	1.主动采取补救措施，消除违法行为危害后果； 2.受他人严重胁迫或者严重诱骗实施违法行为； 3.单位违法的直接负责的主管人员和其他直接责任人员在案发前主动举报单位违法行为，并且积极配合查处； 4.配合查处违法行为有重大立功表现； 5.其他依法减轻处罚的情形。	减轻处罚，是指在法律、行政法规、规章规定的处罚幅度以下进行处罚，或者减少并处的处罚种类。
从轻处罚	应当从轻处罚： 1.主动减轻违法行为危害后果； 2.受他人胁迫或者诱骗实施违法行为； 3.主动供述监管机构尚未掌握的违法行为； 4.配合查处违法行为有立功表现； 5.其他依法从轻处罚的情形。 可以从轻处罚： 1.对资本市场秩序影响较小； 2.对资本市场投资者、交易者权益损害较小； 3.主观过错较小； 4.如实陈述，积极配合查处； 5.对违法事实没有异议，签署认错认罚具结书； 6.其他依法可以从轻处罚的情形。	1.从轻处罚，是指在法律、行政法规、规章规定的处罚幅度以内，给予较轻的处罚。   2.对于罚款的行政处罚，从轻处罚是指在法定最低罚款金额以上（没有法定最低罚款金额的除外）、法定最高罚款金额30%以下给予罚款。
一般处罚	不具有不予处罚、免于处罚、减轻处罚、从轻或从重处罚情节的。	1.一般处罚，是指除不予处罚、免予处罚、减轻处罚外，不存在本规则规定的从轻或者从重处罚情形的，在法律、行政法规、规章规定的处罚幅度以内，给予适中的处罚。 2.对于罚款的行政处罚，一般处罚是指在法定最高罚款金额30%以上、60%以下给予罚款。
从重处罚	应当从重处罚： 1.严重违反市场公开公平公正原则，影响资本市场秩序稳定，可能引发金融风险、严重危害金融安全； 2.严重损害资本市场投资者、交易者权益，影响恶劣； 3.实施违法行为，涉及行贿或者受贿情形； 4.殴打、围攻、推搡、抓挠执法人员，造成执法人员人身损害，或者限制执法人员人身自由； 5.毁损、伪造、篡改证据材料； 6.转移、变卖、毁损、隐藏被依法冻结、查封、扣押、封存的资金或涉案财产； 7.因证券、期货违法行为受到行政处罚或者刑事处罚后五年内，再次实施同一类型违法行为； 8.其他依法从重处罚的情形。 可以从重处罚的情形： 1.违法持续时间长，涉及面广，社会危害较大； 2.主观过错较大； 3.侮辱、谩骂执法人员； 4.抢夺、毁损执法装备及执法人员个人物品； 5.抢夺、隐藏证据材料； 6.未按照要求提供涉案文件资料，且无正当理由； 7.躲避推脱、拒不接受、无故离开等不配合执法人员询问，或在询问时故意提供虚假陈述、谎报案情； 8.其他依法可以从重处罚的情形。	1.从重处罚，是指在法律、行政法规、规章规定的处罚幅度以内，给予较重的处罚。   2.对于罚款的行政处罚，从重处罚是指在法定最高罚款金额60%以上、法定最高罚款金额以下给予罚款。

 

对于罚款的行政处罚，在确定裁量阶次时，中国证监会及其派出机构可根据不同违法行为类型的性质、构成、特点等情况，在“法定最低罚款金额—30%—60%—法定最高罚款金额”基础上，上下浮动十个百分点的方式予以调整。对于行政相对人同时存在从轻、减轻情节或者从重处罚情节的，中国证监会及其派出机构应综合考量案件全部情况，并结合从轻或从重情节予以裁量，避免处罚畸轻或畸重的情况发生。

 

（二）多人共同实施违法行为的处罚规则

《裁量规则》第十四条	两个以上当事人共同实施违法行为的，应当将所有当事人作为一个整体，认定主观过错、违法行为和违法所得。但是，法律、行政法规、规章另有规定的，从其规定。
《裁量规则》第十五条	认定构成共同违法，依法给予没收违法所得、罚款等处罚的，应当在处罚决定书中明确各当事人承担没收违法所得、罚款的金额。

 

在两个以上当事人共同实施违法行为时，除法律、行政法规、规章规定分别对当事人单独予以处罚的，中国证监会及其派出机构应将所有当事人视为一个整体，综合全案情况确定违法行为总体的违法情节、主观过错、违法所得、社会危害等，确定对该违法行为没收违法所得及罚款的总金额，再根据各当事人的参与程度、主观过错等确定各自承担的没收违法所得金额、罚款金额。该处理原则要求对每个当事人承担的责任金额予以明确，避免了数位当事人共同承担一项没收违法所得或罚款金额而内部责任不清的问题。

 

（三）单位违法对直接责任人员的处罚规则

《裁量规则》第十五条

单位实施违法行为的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员的处罚，从以下方面考虑该人员与案件认定的事实、性质、情节、社会危害程度之间的关系，综合分析认定： （一）在违法行为中所起的作用； （二）职务及履行职责情况； （三）知情程度； （四）知情后采取的行动； （五）其他影响责任认定的情节。

 

对于单位实施证券期货违法行为的，中国证监会及其派出机构一般采用“双罚制”，即分别对实施违法行为的单位及直接责任人员进行处罚。如在处罚前，违法的单位被撤销、注销的，则对单位免于处罚，但该单位的直接责任人员仍需承担相应法律责任。调查过程中，中国证监会及其派出机构会从直接责任人员在违法行为中所起的作用、职务及履行职责情况、知情程度、知情后采取的行动等方面认定该人员与案件认定的事实、性质、情节、社会危害程度之间的关系，进而对直接责任人员作出处罚。

 

四、在面临行政处罚时的对策建议

 

结合《行政处罚法》《裁量规则》及中国证监会相关规定，对于当事人妥善应对行政处罚，我们提供如下建议：

第一，在中国证监会及其派出机构工作人员调查过程中，当事人应如实陈述案件事实，积极配合调查，从程序上争取从轻处罚裁量情节，不要与调查人员发生言语和肢体冲突，否则极易构成从重裁量情节。

 

第二，充分行使陈述和申辩权利，认为自身存在不予处罚、减轻处罚或从轻处罚情节的，应着重围绕《裁量规则》规定的相应情节进行陈述和说明。单位违法的直接责任人员可从其职务、在违法行为中所起的作用、知情后采取的行动等角度，对自身的主观过错程度、社会危害性、采取的补救措施等予以说明，争取不予处罚、从轻或减轻处罚的裁量阶次。

 

第三，面临重大行政处罚时应申请听证，中国证监会及其派出机构在做出较重的行政处罚前，比如较大数额罚款、没收较大数额违法所得、吊销行政许可等，应在《行政处罚事先告知书》中向当事人告知申请听证的权利。听证程序为当事人提供了与行政机关面对面沟通的机会，也为当事人系统行使陈述和申辩权提供了舞台，因此建议当事人在《行政处罚事先告知书》载明的期限内提出听证申请，在听证程序中提交相应证据材料并充分发表意见。

 

第四，对于中国证监会及其派出机构作出的《行政处罚决定书》不服的，当事人可依法申请行政复议或提起行政诉讼。复议或诉讼过程中，应重点针对原处理机关在认定事实、履行程序、适用法律以及裁量情节认定等环节履职是否正确、适当发表意见，在配合复议机关、人民法院查明《行政处罚决定书》是否合法的同时，最大程度维护自身合法权益。