探讨：地方政府项目收益专项债的项目收益不能还本付息时，地方政府可依法“兜底”

一、地方政府对项目收益专项债“兜底”的法理依据

 

（一）项目收益专项债券的定义、与“城投债”的区别

 

2017年6月2日，财政部发布《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号）（以下简称“《试点项目收益专项债券通知》”），提出“项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券”的概念。在财政部2018年2月24日发布的《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预〔2018〕34号）中，“项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券”被简称为“项目收益专项债券”。根据《试点项目收益专项债券通知》，“项目收益专项债券”是地方政府按照本地区政府性基金收入项目分类发行的、以债券对应项目产生的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的地方政府专项债券品种。其特点在于项目收益与融资自求平衡，专项债券与项目资产、收益相对应。地方政府发行项目收益专项债券形成的债务即项目收益专项债。

 

项目收益专项债券在主体上不同于地方政府融资平台公司发行的“城投债”。2015年8月29日发布的《全国人大常委会关于批准<国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案>的决议》提到：“严格区分企业债券与政府债券，严禁将城投债等企业债务纳入地方政府债务。”地方政府融资平台公司作为“城投债”的债务人，在法律上属于独立于地方政府的实体，以公司合法所有的资产偿还债务，地方政府不承担“城投债”还本付息的义务。但在现实中，地方政府往往通过提供担保的方式承担“城投债”的连带清偿责任，为地方政府融资平台公司的负债“兜底”，形成大量的地方政府隐性债务，因此国务院2010年6月10日发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号），要求“地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化。要严格执行《中华人民共和国担保法》等有关法律法规规定，除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。”禁止地方政府的违规、变相“兜底”行为。

 

项目收益专项债券的发行主体为地方政府，地方政府作为债务人，对发行项目收益专项债券所形成的债务负有直接、最终的偿还责任。《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库〔2015〕83号）第6条规定：“专项债券由各地按照市场化原则自发自还，遵循公开、公平、公正的原则，发行和偿还主体为地方政府”。国务院办公厅2016年10月27日发布的《地方政府性债务风险应急处置预案》（国办函〔2016〕88号）（以下简称“《地方债务风险应急预案》”）之3.3.1规定：“对地方政府债券，地方政府依法承担全部偿还责任。”

 

（二）项目收益专项债中债权人与债务人的法律关系

 

项目收益专项债的债权人为项目收益专项债券的投资者，债务人为债券发行人即地方政府，地方政府是国家公权力机关，其活动受公法约束，由此引申出的问题是，地方政府在从事民事活动（如发行债券）时，是否与相对方权利义务公平、对等？

 

《政府采购法》第43条规定：“政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。”第15条规定：“采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织。”《地方政府专项债务预算管理办法》第24条规定：“省级财政部门应当按照合同约定，及时偿还全省、自治区、直辖市专项债券到期本金、利息以及支付发行费用。市县级财政部门应当按照转贷协议约定，及时向省级财政部门缴纳本地区或本级应当承担的还本付息、发行费用等资金。”因此，依照前述规定体现出的精神，国家公权力主体从事民事活动的，与相对方成立私法上的民事法律关系，双方享有平等的民事法律地位。地方政府发行债券的，其与债券购买者成立合同关系，双方的权利义务受《合同法》约束，地方政府还本付息出现困难构成违约的，应当按照《合同法》的规定和合同的约定，承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。

 

虽然地方政府在债券发行、偿付活动中，与债权人的关系应适用私法而非公法，但地方政府作为债务人在履行债务、实现债权人债权时却必须严格遵循公法的相关规定。于项目收益专项债而言，其本息的偿还纳入地方政府性基金预算管理，有别于还本付息纳入一般公共预算管理的地方政府一般债券，同时在偿债资金来源限制上也严格于普通的地方政府专项债券，需遵循《预算法》等法律法规的规定，不能随意调拨其他财政资金进行偿还。故而在项目收益专项债出现还本付息困难的情况下，地方政府面临的并非是“是否应当承担继续偿还之违约责任”的问题，而是“如何继续偿还违约债务”的问题。换言之，地方政府项目收益专项债的项目收益不能还本付息时，地方政府可以依法“兜底”，但其形式和程序必须符合法律法规的规定。

 

下文将在现行法律框架内探讨地方政府对项目收益专项债本金及利息“兜底”的形式及每种“兜底”形式对应的条件和程序。

 

二、地方政府对项目收益专项债“兜底”的形式、条件和程序

 

（一）形式一：发行新债周转偿还本金

 

《试点项目收益专项债券通知》规定：“（二）科学制定实施方案。……分类发行专项债券建设的项目，应当能够产生持续稳定的反映为政府性基金收入或专项收入的现金流收入，且现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息的规模。……（七）严格项目偿债责任。……因项目取得的政府性基金或专项收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行相关专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。”因此，项目收益专项债券本金和利息的偿债资金来源有所限制，主要系该项目对应的政府性基金或专项收入，必要时地方政府可以通过“借新还旧”的方式发行相关专项债券周转偿还到期债券本金。

 

1、发行新债周转偿还的条件

 

（1）仅可对棚户区改造专项债本金、土地储备专项债本金周转偿还

《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》（财预〔2018〕28号）（以下简称“《棚改专项债办法》”）第29条和《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号）（以下简称“《土地储备专项债办法》”）第28条均规定，在债券本金偿付出现困难的情况下，地方政府可以在专项债务限额内发行同类型专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。然而《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕97号）（以下简称“《收费公路专项债办法》”）却没有明文做出相似的安排，而是独特地允许地方政府在收费公路专项债券发行时，约定延迟偿还债券本金的条款。因此地方政府可以在合同约定的范围内延迟偿还收费公路专项债的本金，但不得发行新的收费公路专项债券进行到期债券本金的周转偿还。

 

此外，《土地储备专项债办法》《收费公路专项债办法》《棚改专项债办法》均未对利息的周转偿还作出特殊安排，因此应当适用《地方政府专项债务预算管理办法》（财预〔2016〕155号）第6条第3款的规定：“专项债务利息通过对应的政府性基金收入、专项收入偿还，不得通过发行专项债券偿还。”

 

综上所述，地方政府通过发行新债对项目收益专项债进行“兜底”的，其“兜底”对象应当为“棚户区改造专项债本金、土地储备专项债本金”。

 

（2）到期债券对应项目的收益应为“暂时难以实现”而非“不能实现”

《土地储备专项债办法》第28条第2款规定：“因储备土地未能按计划出让、土地出让收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行土地储备专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。”《棚改专项债办法》第29条规定：“……因项目对应的专项收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行棚改专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。”由此可见，并非一旦棚改专项债券、土地储备专项债券到期难以偿还本金，地方政府即可发行同类专项债予以周转偿还，而是在实质条件上，到期债券所对应的项目仍能做到项目收益与融资自求平衡，其项目收益为“暂时难以实现”而非“不能实现”，并应当在收益实现后进行归还。

 

2、发行新债周转偿还的程序

 

（1）对“在专项债务限额内发行”的理解

《土地储备专项债办法》第9条规定：“财政部在国务院批准的年度地方政府专项债务限额内，根据土地储备融资需求、土地出让收入状况等因素，确定年度全国土地储备专项债券总额度。”第10条规定：“各省、自治区、直辖市年度土地储备专项债券额度应当在国务院批准的分地区专项债务限额内安排，由财政部下达各省级财政部门，抄送国土资源部。”

 

该办法提及了两个概念——分别为“专项债务限额”和“土地储备专项债券额度”，而《土地储备专项债办法》第28条则规定：“……不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行土地储备专项债券周转偿还……”。所以，发行土地储备专项债券对本金进行周转偿还的，无需考虑“土地储备专项债券额度”，而仅受“专项债务限额”的约束。

 

《棚改专项债办法》的第9、10、29条作出了与《土地储备专项债办法》类似的规定，因此对于发行棚改专项债券周转偿还本金的额度分析，应该适用与土地储备专项债券一致的逻辑，无需考虑“棚改专项债券额度”，而仅受“专项债务限额”的约束。

 

对“在专项债务限额内发行”的含义可以理解为，地方政府在发行专项债周转偿还本金后，其实际负有偿还责任的债务，不得超过国务院批准的地方政府专项债务限额。而由于一部分存量债务因政府“周转偿还”的行为而消灭，因此，只要地方政府发行用于周转偿还本金专项债券的金额不超过到期应还未还债券本金的总额，则此消彼长之下，并不会新增地方政府债务。

 

财政部于2018年5月4日发布的《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2018〕61号）中规定：“各省、自治区、直辖市、经省政府批准自办债券发行的计划单列市新增债券发行规模不得超过财政部下达的当年本地区新增债务限额；置换债券发行规模上限原则上为各地区上报财政部的置换债券建议发债数；发行地方政府债券用于偿还2018年到期地方政府债券的规模上限，按照申请发债数与到期还本数孰低的原则确定。”以该文的表述可以推知，申请发行用于偿还到期地方债券的债券规模，独立于新增债券发行规模、置换债券发行规模，且不得超出地方政府债券的到期还本数。虽然该文并未对发行地方政府项目收益专项债券周转偿还本金做出专门规定，但由于地方政府项目收益专项债券为地方政府债券的下位概念，因此该文的逻辑亦可适用。由此佐证，在到期本金数额内发行项目收益专项债券进行周转偿还的，不会新增地方政府债务、不会超出地方政府债务限额。

 

（2）发行同类专项债券偿还本金无需进行预算调整

 

①规范分析

《预算法》第67条规定：“经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的地方各级预算，在执行中出现下列情况之一的，应当进行预算调整：……（四）需要增加举借债务数额的。”

 

《土地储备专项债办法》第16条规定：“增加举借的土地储备专项债券收入应当列入政府性基金预算调整方案。”

 

《棚改专项债办法》第17条规定：“增加举借的棚改专项债券收入应当列入政府性基金预算调整方案。”

 

前文已分析，地方政府在应偿还到期债券本金数额内发行同类项目收益专项债券进行周转偿还，不会新增地方政府债务，存在疑虑的是，由于周转偿还的行为会导致政府未来的债务付息支出增加，是否会新增地方政府债务？根据《预算法》的要求，政府按年度编制预算，在当年度发行的债券，尚未产生利息，未来年度即将发生而当下未发生的利息支出不应纳入本年度的政府预算中考量，因此亦不会新增该预算年度的地方政府债务。

 

②案例佐证

根据中国债券信息网2018年5月18日披露的《2018年河北省政府专项债券（三期）信息披露文件》：“2018年河北省政府专项债券（三期）发行总额7.9亿元……全部为发行地方政府债券偿还到期地方政府债券……”“发行地方政府债券偿还到期地方政府债券的资金严格用于偿还2018年到期的河北省政府债券……”

 

而河北省政府于2018年5月23日提交河北省人大常委会审议的《2018年省级预算调整方案（草案）的议案》中并未对前述债券发行事宜作出预算调整，前述债券信息披露于2018年河北省预算调整方案提交审议之前。

 

河北省政府发行的用于偿还地方政府专项债券本金的地方政府专项债券，与本文探讨的为偿还项目收益专项债券本金而发行的项目收益专项债券性质相同，故可为佐证。

 

综上所述，地方政府需要发行项目收益专项债券周转偿还到期本金的，无需编制预算调整方案提交同级人大常委会审议。

 

（3）发行债券周转偿还本金的审批部门——省、自治区、直辖市政府

 

《棚改专项债办法》《土地储备专项债办法》并未对发行新的项目收益专项债券偿还到期项目收益债券本金的程序做出明确规定，项目收益专项债券作为地方政府专项债券的特殊品种，在特殊法没有规定的情况下，应当适用一般法的规定。财政部发布的《地方政府专项债务预算管理办法》（财预〔2016〕155号）第12条第2款规定：“省、自治区、直辖市发行专项债券偿还到期专项债务本金计划，由省级财政部门统筹考虑本级和各市县实际需求提出，报省、自治区、直辖市政府批准后按规定组织实施。”

 

因此，发行项目收益专项债券对到期项目收益专项债券本金进行偿还的，无需编制预算调整方案报本级人大常委会审批，而是由省级财政部门统筹考虑本级和各市县实际需求提出，报省、自治区、直辖市政府批准后按规定组织实施。

 

（二）形式二：多项目集合发行“混同”偿付本金、利息

《土地储备专项债办法》第25条规定：“土地储备专项债券的发行和使用应当严格对应到项目。根据土地储备项目区位特点、实施期限等因素，土地储备专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应同一地区多个项目集合发行，具体由市县级财政部门会同本级国土资源部门、土地储备机构提出建议，报省级财政部门确定。”

 

《收费公路专项债办法》第28条规定：“收费公路专项债券的发行和使用应当严格对应到项目。根据政府收费公路相关性、收费期限等因素，收费公路专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应一个地区的多个项目集合发行，具体由省级财政部门会同省级交通运输部门确定。”

 

《棚改专项债办法》第27条规定：“棚改专项债券的发行和使用应当严格对应到项目。根据项目地理位置、征拆户数、实施期限等因素，棚改专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应同一地区多个项目集合发行，具体由市县级财政部门会同本级棚改主管部门提出建议，报省级财政部门确定。”

 

在实践中，难免存在A项目的收益足以覆盖融资本息额甚至大有盈余而B项目的收益却无法对融资本息形成完全覆盖的情形。在《土地储备专项债办法》《收费公路专项债办法》《棚改专项债办法》均允许多个项目集合发行相应类别债券的前提下，能否使用A项目的收益为B项目的融资进行“兜底”？

 

《试点项目收益专项债券通知》规定：“专项债券对应的项目取得的政府性基金或专项收入，应当按照该项目对应的专项债券余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的项目收益偿还到期债券本金。”《土地储备专项债办法》第28条、《棚改专项债办法》第29条亦做出了类似规定（但《收费公路专项债办法》未做出类似的禁止性规定）。由于项目取得的政府性基金或专项收入应专门用于偿还到期（项目对应）债券的本金，并未将本金的金额限制在该项目使用的融资额之内，因此对于“不得通过其他项目对应的项目收益偿还到期债券本金”应做“不得通过该债券对应项目之外的项目收益偿还该债券本金”的理解。同时，前述规定并未针对项目收益专项债利息偿付做出限制，故该等禁止性规定不构成多项目集合发行“混同偿付”的法律障碍。

 

实际案例亦存在这样的安排，例如，根据中国债券信息网2018年6月15日发布的《2018年第一批天津市政府棚户区改造专项债券信息披露文件》，天津市发行的“2018年天津市红桥区棚户区改造专项债券（一期）-2018 年天津市政府专项债券（三期）”，债券期限为5年，募集资金投向天津市西沽南片区棚户区改造项目（以下简称“西沽南项目”）和天津市红桥区西于庄地区棚户区改造项目（以下简称“西于庄项目”）建设，西沽南项目即使出售完毕全部土地，预计收入仍难以弥补到期本息，而西于庄项目的预期收益对融资成本的覆盖倍数较高。对此，天津市政府作出的安排为：“根据中共天津市委办公厅、天津市人民政府办公厅《关于印发<市区棚户区改造工作方案>的通知》（津党厅〔2017〕24 号）文件相关政策，对市区棚户区改造项目，可进行区内自行平衡。‘改造地块土地出让金政府收益的64%全部返还各区财政，用于资金平衡’，红桥区委、区政府决定对西沽南项目实行区内自行平衡，将统筹协调西于庄项目结余资金对西沽南项目进行补充。”由此，该种“兜底”方式在实践中具备合理性。

 

1、多项目集合发行“混同偿付”的条件

根据《棚改专项债办法》《收费公路专项债办法》《土地储备专项债办法》，这三类债券均“可以对应同一地区多个项目集合发行”，需满足同一地区、同类项目的条件。

 

2、多项目集合发行“混同偿付”的程序

根据《棚改专项债办法》《收费公路专项债办法》《土地储备专项债办法》，棚改专项债券的集合发行由市县级财政部门会同本级棚改主管部门提出建议，报省级财政部门确定；收费公路专项债券的集合发行由省级财政部门会同省级交通运输部门确定；土地储备专项债券的集合发行由市县级财政部门会同本级国土资源部门、土地储备机构提出建议，报省级财政部门确定。

 

（三）形式三：本金、利息违约时进行债务风险应急处置

 

《地方债务风险应急预案》之4.1规定：“地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央实行不救助原则。……对因无力偿还政府债务本息或无力承担法定代偿责任等引发风险事件的，根据债务风险等级，相应及时实行分级响应和应急处置。”因此，当地方政府项目收益专项债的违约情形实际发生时，应当启动债务风险应急处置方案，解决债务履行问题，维护政府信用。

 

1、启动债务风险应急处置的条件

根据《地方债务风险应急预案》之1.4，启动债务风险应急处置的条件为“地方政府已经或者可能无法按期支付政府债务本息，或者无力履行或有债务法定代偿责任，容易引发财政金融风险，需要采取应急处置措施予以应对”，按照政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况，划分为I级（特大）、II级（重大）、III级（超大）、IV级（一般）四个等级。

 

2、启动债务风险应急处置的程序

 

（1）Ⅳ级债务风险事件应急响应

 

1）相关市县债务管理领导小组应当转为债务应急领导小组，对风险事件进行研判，查找原因，明确责任，立足自身化解债务风险。

①以一般公共预算收入作为偿债来源的一般债务违约的，在保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出前提下，可以采取调减投资计划、统筹各类结余结转资金、调入政府性基金或国有资本经营预算收入、动用预算稳定调节基金或预备费等方式筹措资金偿还，必要时可以处置政府资产。对政府提供担保或承担必要救助责任的或有债务，政府无力承担相应责任时，也按照上述原则处理。

②以政府性基金收入作为偿债来源的专项债务，因政府性基金收入不足造成债务违约的，在保障部门基本运转和履职需要的前提下，应当通过调入项目运营收入、调减债务单位行业主管部门投资计划、处置部门和债务单位可变现资产、调整部门预算支出结构、扣减部门经费等方式筹集资金偿还债务。对部门提供担保形成的或有债务，政府无力承担相应责任时，也按照上述原则处理。

③因债权人不同意变更债权债务关系或不同意置换，导致存量政府债务无法在规定期限内依法转换成政府债券的，原有债权债务关系不变，由债务单位通过安排单位自有资金、处置资产等方式自筹资金偿还。若债务单位无力自筹资金偿还，可按市场化原则与债权人协商进行债务重组或依法破产，政府在出资范围内承担有限责任。对政府或有债务，也按照上述原则处理。

④市县政府出现债务风险事件后，在恢复正常偿债能力前，除国务院确定的重点项目外，原则上不得新上政府投资项目。在建政府投资项目能够缓建的，可以暂停建设，腾出资金依法用于偿债。

 

2）市县债务管理领导小组或债务应急领导小组认为确有必要时，可以启动财政重整计划。市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划。

 

3）市县政府应当将债务风险应急处置情况向省级政府报备。

 

（2）Ⅲ级债务风险事件应急响应

除采取Ⅳ级债务风险事件应对措施外，还应当采取以下升级应对措施：

1）相关地区债务管理领导小组应当转为债务应急领导小组，将债务风险情况和应急处置方案专题向上级债务管理领导小组报告。

2）上级债务管理领导小组应当密切关注事态变化，加强政策指导，及时组织召开专题会议通报风险处置情况，必要时可以成立工作组进驻风险地区，指导支持债务风险处置工作。

3）市县政府偿还省级政府代发的到期地方政府债券（包括一般债券和专项债券）有困难的，可以申请由上级财政先行代垫偿还，事后扣回。

4）市县政府应当将债务风险应急处置进展情况和处置结果上报省级政府，并抄送省级财政部门。

 

（3）Ⅱ级债务风险事件应急响应

除采取Ⅳ级、Ⅲ级债务风险事件应对措施外，还应当采取以下升级应对措施：

1）省级债务管理领导小组应当转为债务应急领导小组，汇总有关情况向省级政府报告，动态监控风险事件进展，指导和支持市县政府化解债务风险。

2）市县政府统筹本级财力仍无法解决到期债务偿债缺口并且影响政府正常运转或经济社会稳定的，可以向省级债务应急领导小组申请救助，申请内容主要包括债务风险情况说明、本级政府应急方案及已采取的应急措施、需上级政府帮助解决的事项等。

3）省级债务应急领导小组对市县政府救助申请提出审核意见，报省级政府批准后实施，并立即启动责任追究程序。

4）省级政府适当扣减Ⅱ级债务风险事件涉及市县新增地方政府债券规模。

5）省级债务应急领导小组督促市县政府落实债务风险应急处置措施，跟踪债务风险化解情况。必要时，省级政府可以成立工作组进驻风险地区，帮助或者接管风险地区财政管理，帮助制定或者组织实施风险地区财政重整计划。

 

（4）Ⅰ级债务风险事件应急响应

除采取Ⅳ级、Ⅲ级、Ⅱ级债务风险事件应对措施外，还应当采取以下升级应对措施：

1）省级债务应急领导小组应当及时将债务风险情况和应急处置方案向财政部报告，必要时由财政部向国务院报告。

2）省级政府偿还到期地方政府债券本息有困难的，国务院可以对其提前调度部分国库资金周转，事后扣回。必要时国务院可以成立工作组进驻风险地区，予以指导和组织协调。

3）市县政府建立债务风险处置信息定期向省级债务应急领导小组报告的机制，重大事项必须立即报告。

4）省级债务应急领导小组报请省级政府通报Ⅰ级债务风险事件涉及市县名单，启动债务风险责任追究机制。

5）省级政府暂停Ⅰ级债务风险事件涉及市县新增地方政府债券的资格。

 

（四）形式四：在预算草案批准前偿还本金、利息

《预算法》第54条规定：“预算年度开始后，各级预算草案在本级人民代表大会批准前，可以安排下列支出：……（三）法律规定必须履行支付义务的支出，以及用于自然灾害等突发事件处理的支出。根据前款规定安排支出的情况，应当在预算草案的报告中作出说明。预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行。”

 

虽然《棚改专项债办法》《收费公路专项债办法》《土地储备专项债办法》三部细则均规定了应当用项目对应的政府性基金收入和专项收入偿付债券的本息，但是财政部发布的规定在效力上低于《预算法》，应当适用《预算法》的规定。又因地方政府作为项目收益专项债券发行人，与债券投资者成立合同关系，受《合同法》约束，当地方政府不能偿还项目收益专项债券到期本息时，应当按照《合同法》的规定承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任，属于预算法中限定的“法律规定必须履行支付义务的支出”。

 

因此，若地方政府发行的项目收益专项债券在本级人民代表大会批准年度预算草案之前已存在本金、利息到期应偿还的情形，则地方政府可以依据《预算法》第54条，偿还该等项目收益专项债的本金、利息，并在预算草案的报告中作出说明。