新法解读：《工程总承包管理办法》——工程总承包领域的立法整合与创新

2019年12月23日，住房和城乡建设部、国家发展改革委联合印发《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（以下简称“《管理办法》”），《管理办法》自2020年3月1日起施行。《管理办法》的制定酝酿已久，对于我国工程总承包的实践而言，《管理办法》在总结我国工程总承包实践中的经验的基础上适时出台，它的出台可谓众望所归。《管理办法》明确了工程总承包的概念、范围、总承包单位条件、项目实施要求、法律责任等重点内容，结合我国实际情况创造性地提出了“总包负总责”制度、“双资质”模式、“单位+人员”机制、回避制度、发承包风险分配原则等，着力解决工程总承包中的造价、质量、安全、工期等问题。《管理办法》既整合和统一了现有法律法规在该领域的零散规定，推动解决了工程总承包已有政策与实践存在的诸多问题，有利于统一解决国内各地方关于工程总承包规定存在的矛盾冲突；又根据工程总承包模式在我国实践中的具体情况进行了一定程度的创新，是一次对实践和立法均具有深远影响的尝试。本文将通过对工程承包领域的法律法规的梳理，对《管理办法》相关条款进行解读。

 

一、 工程总承包制度在我国的发展历程

 

 

二、《管理办法》对现有工程总承包领域法律法规的整合与创新

 

 

 

三、结语

工程总承包制度是国际上广泛采用的成熟的建设工程模式，具有精简程序、减少管理层级、化解项目风险、统一权利责任、提升效率、降低工程造价、缩短建设工期、保证工程质量等优点。通过梳理我国施工总承包制度的实践历程以及《管理办法》的条文，《管理办法》在遵循相关法律法规、管理规章制度一致性原则的同时，顺应实践需求和市场发展趋势，聚焦痛点难点问题，致力于体制改革，《管理办法》的颁布将促进我国工程总承包实践的规范化，对促进工程总承包的健康发展有着积极的意义。

同时，我们也发现《管理办法》不可避免地存在缺憾。首先，《管理办法》的效力层级仅为部门规章，其上位法主要为《建筑法》、《合同法》、《政府投资条例》、《建设工程质量管理条例》等法律法规，违反《管理办法》的法律后果仅能从行政处罚方面体现，除政府投资项目中的效力性强制规定外，无法对合同效力产生影响；其次《管理办法》全文多次出现“鼓励”、“一般”等不具有明确法律后果的字眼，仅靠《管理办法》是无法在建设工程领域起到定分止争作用。

总体上讲，《管理办法》的颁布将促进我国工程总承包实践的规范化，对促进工程总承包的健康发展有着积极的意义。工程总承包制度在我国仍处于全面发展的阶段，《管理办法》的出台并不是该制度在我国发展的终点，希望在市场需求的引领下，制度上的创新和完善能够更上一层楼！