337调查破局：中国企业主动应诉的战略启示（下）
在上篇文章中，我们介绍了337调查程序和其中的主动介入机制，分析了企业在必要时候主动介入的好处。本篇文章中我们将介绍公众意见对就救济令的影响，分析三星申请的普遍排除令（GEO）、有限排除令(LEO)和禁止令(CDO)是为何没有得到ITC的支持，以及为中国企业应对337调查的整体战略出谋划策。
一、公众意见对救济令的影响
在上篇文章提到的案件中，三星申请了普遍排除令（GEO）、有限排除令(LEO)和禁止令(CDO)，最终被撤销的关键因素在于公共意见的充分表达。京东方等企业通过提交公众意见，让ITC认识到排除令对公共利益的损害：从市场供给角度看，若排除令生效，可能导致美国市场OLED产品供应减少；在技术发展方面，不合理的排除令会阻碍行业的创新和进步；对于消费者权益，会增加其获取产品的成本。最终ITC没有支持三星要求的救济令，可以看出公众意见在337调查中的重要程度。
1.公众意见的法律依据
提交公众意见的法律依据是《美国联邦法规》第19编第210.50条款，允许公众对救济措施可能产生的公共影响提交意见，该规则中的“公众利益条款”是其核心所在，要求ITC在处理337调查案件时，能充分考量公众利益，平衡各方权益。确保了ITC在处理案件时，既能遵循法定程序，又能充分考虑公众利益，使最终的救济令决策更加公正、合理。
2.提交公众意见的主体资格和时限
任何与案件有利益关系的个人、企业、行业协会等都可提交意见，一般要求以书面形式提交，内容应清晰、有条理，能够充分表达意见主体的观点和理由。
提交截止时限通常在终裁后20日内，逾期提交意见可能会导致该意见不被ITC采纳。因为ITC的调查和决策有严格的时间安排，逾期提交可能会打乱其工作节奏，影响案件的正常处理。所以，相关利益方必须严格遵守提交时限，确保自己的意见能在规定时间内送达ITC。
3.公共利益考量的审查维度
ITC在评估公共意见时，着重关注公共健康、竞争环境、消费者权益及美国经济政策这四大要素。
公共健康方面，若某产品的进口或销售可能对公众健康产生潜在威胁，如存在安全隐患的电子产品或有害健康的食品，ITC会慎重考虑是否发布救济令以保障公众安全。
在竞争环境上，ITC会考量救济令对市场竞争的影响，避免过度保护某一方而破坏市场的公平竞争秩序。例如，若发布普遍排除令可能导致市场上某类产品供应短缺，从而使少数企业形成垄断，这显然不利于市场的健康发展。
消费者权益也是重要的审查维度。ITC会考虑救济令对消费者的影响，包括产品价格、选择范围等。若救济令导致某类产品价格大幅上涨或消费者可选择的产品种类减少，这可能损害消费者的利益。
美国经济政策则涉及到产业发展、就业等宏观层面。ITC会评估救济令对美国相关产业的促进或阻碍作用，以及对就业市场的影响。
从联邦法院判例来看，司法审查边界在于确保ITC的决策符合法律规定和程序正义。法院会审查ITC在考量公共利益时是否全面、客观，是否充分考虑了各方意见。若ITC的决策存在明显的不合理或违反法定程序的情况，法院可能会对其进行纠正。
4.公众意见的影响
企业合理利用好公众意见，可能影响救济令的适用产品范围以及主体范围，可能调整适用的保证金比例，从各方面降低甚至免除对企业的不利影响。
在无源光网络设备案（337-TA-1384）中，公共意见促使ITC对就排除令中侵权产品的定义进行了调整。案件初期，ITC依据初步证据确定了侵权产品的范围，但随着公共意见的提交，情况发生了变化。相关利益方在意见中对产品的技术特征进行了详细比对分析。他们指出，原定义中部分产品的技术特征与被侵权技术存在显著差异，不应被纳入排除令适用范围。ITC在评估这些意见时，通过审查意见中提供的技术特征比对数据是否准确、可靠，考量这些技术特征差异对产品功能和用途的影响，最终重新界定了排除令适用产品的范围，将那些技术特征差异明显的产品排除在外，使排除令更加精准地针对真正的侵权产品，避免了对无辜企业的过度打击。
在选择性甲状腺激素受体案（337-TA-1352）中，公共意见促使ITC对禁止令适用主体进行动态调整。下游经销商提出，他们在不知情的情况下销售了可能侵权的产品，且自身在供应链中处于弱势地位，若对其实施禁止令，将面临巨大的经济损失。ITC在考虑是否给予下游经销商豁免时，主要考量了经销商的主观过错程度，若能证明其确实不知情且已尽到合理的审查义务，豁免的可能性会增加；以及豁免对侵权行为遏制的影响，若豁免不会实质性削弱禁止令对侵权源头的打击效果，ITC会更倾向于给予豁免。最终基于公共意见和上述考量因素，ITC对禁止令适用主体进行了调整，增加了下游经销商的豁免条款。这一调整既保证了对侵权行为的有效打击，又避免对无辜下游经销商的过度伤害，使禁止令的实施更加合理、公平。
在功率转换器模块案（337-TA-1370）终裁中，企业提交的财务分析报告对ITC设定保证金比例起到了修正作用。案件初始，ITC根据一般情况设定了较高的保证金比例，以确保侵权企业能够承担可能的赔偿责任。然而，企业提交的财务分析报告显示，过高的保证金比例将对其正常生产经营造成严重影响，甚至可能导致企业资金链断裂。报告中详细分析了企业的资金流动情况、生产成本、市场份额等因素，通过具体的数据和合理的论证，说明当前保证金比例的不合理性。ITC在审查报告后，认识到保证金比例应根据企业的实际财务状况进行弹性调整。最终，ITC参考报告中的数据和分析，降低了保证金比例，使其既能保障受害者的权益，又能兼顾企业的生存和发展，实现了保证金比例设定的科学性和合理性。
除了自身的意见，企业还可以通过联合行业协会、学术机构等第三方提交意见来影响ITC的决策。与当事方意见相比，第三方意见的审查更注重其客观性和专业性。当事方意见往往带有自身利益倾向，而第三方意见相对中立。若第三方意见能提供充分的证据和合理的论证，其在ITC决策中可能会起到重要的参考作用。
5.公众意见提交时点的选择技巧
“初裁阶段提前介入”与“终裁后补充论证”是中国企业在应对ITC调查时可选择的两种意见提交策略，各有优劣。初裁阶段提前介入，企业能在案件早期就表达自身观点，影响ITC的初步判断，争取更有利的裁决方向。此阶段提交意见，可使ITC在调查过程中充分考虑企业的立场和证据，避免后期纠正错误的困难。然而，初裁阶段信息可能不够全面，企业难以准确把握案件走向，意见的针对性和准确性可能受到影响。
终裁后补充论证则是在ITC作出初步裁决后，企业根据终裁结果和新发现的证据进行补充说明。这种策略能使企业的意见更具针对性，对终裁中的不足之处进行有力反驳。但终裁后时间紧迫，且ITC可能已形成一定的观点，改变裁决结果的难度较大。
在选择性甲状腺激素受体案（337-TA-1352）中，部分企业在初裁阶段积极提交意见，详细阐述自身情况，为后续的应对争取了主动。而另一些企业在终裁后才补充论证，虽也提供了有价值的信息，但由于时间有限，效果相对较弱。因此，企业应根据案件具体情况，灵活选择意见提交时点，必要时可结合两种策略，以提高应对效果。
二、中国企业应对策略与实务建议
在韩国三星显示发起的OLED专利337调查中，京东方主动应诉的三大突破值得借鉴和学习。
一是程序把控上，依据ITC规则主动介入调查。在调查过程中，及时提交相关证据和观点，对调查程序进行有效干预。这不仅补充了证据链的完整性，还让ITC在裁决时能更全面地考虑各方利益，避免了因片面指控而作出不合理裁决。
二是产业协同，通过公众意见影响ITC关于救济令的裁决。联合国内厂商，整合行业资源，形成合力，增强了应对调查的能力。国内厂商在技术研发、市场份额等方面各有优势，联合起来能够在调查中提供更全面的信息和更有力的支持。
三是技术抗辩，提出专利无效申请。通过构建涉案专利技术对比图，详细对比自身技术与三星显示专利技术的差异，以此作为专利无效证据的构建逻辑。从技术原理、实现方式等多方面进行分析，证明三星显示的专利不具备新颖性或创造性，从而为自身的技术独立性提供有力支撑。
除了学习借鉴上述经验，企业还可以采取以下策略来应对337调查：
1.建立应诉评估机制与专项资金
建立应诉决策评估框架，需要对比被动弃诉和主动应诉的成本与效益。若企业被动弃诉，将面临默认排除令的损失。排除令一旦生效，企业产品将无法进入美国市场，这将导致巨大的市场份额损失和经济损失。而主动应诉虽然需要支付律师费、投入时间成本，但从长远来看，可能带来更大的效益。统计资料显示，337调查中有32%的申诉会被撤回。这表明早期介入调查具有降低经济损耗的可行性。企业在调查初期就积极应对，通过提交证据、参与听证等方式，有可能促使申诉方撤回申诉，从而避免后续的巨大损失。应诉专项资金机制则为企业在应对调查时提供资金保障，确保企业有足够的资源来维护自身权益。
2.做好专利布局与标准必要专利储备
在全球化竞争的大背景下，前瞻性专利布局至关重要。企业需提前规划，对核心技术进行专利申请，构建起坚实的专利壁垒。在相关领域拥有核心专利，能在面对类似337调查等知识产权纠纷时，具备更强的防御能力。核心专利如同企业的盾牌，可有效抵御竞争对手的侵权指控，保障企业的市场份额和技术优势。
同时，参与国际标准制定是获取话语权的关键途径，通过参与国际标准制定，企业能够将自身的技术优势转化为行业标准，从而在全球市场竞争中占据主动地位。京东方在介入三星显示发起的OLED专利337调查时，提供了技术标准文件，这一举措不仅展示了自身的技术实力，还在国际标准层面为自身的技术正名，从而更有效地影响ITC的相关判断。
3.构建协同应对体系
为有效应对类似337调查等知识产权纠纷，构建产业协同应对体系十分必要。将行业内的企业联合起来，共享专利资源，共同应对外部的专利挑战。国内厂商在技术研发、市场份额等方面各有优势，通过联盟内企业的协同合作，能够在调查中提供更全面的信息和更有力的支持。跨部门联动响应流程也至关重要。法务部门负责案件的法律分析和应对策略制定，商务部门可利用其资源和渠道，为企业提供政策支持和信息服务，协调各方关系。
4.组建外部应诉团队
中国企业面对美国337调查时，因为两国法律体系、语言文化差异以及应对策略的复杂性，需要中国律师和美国律师联动协作完成应对工作。
中国律师熟悉企业的业务模式、技术背景和市场情况，可以更好地了解企业的实际状况和需求，可以更为方便地与企业进行沟通，同时借助中国律师对美国法律的了解，可以更好地帮助企业理解美国程序、更准确传达美国律师的要求，为调查程序做好完善准备。
中国律师可以在国内快速获取相关证据，包括技术文档、合同文件、市场数据等；可以协调和准备国内证人，包括技术专家、公司高管等，为美国听证会做准备。在语言和文化上与企业没有障碍，能够准确理解企业的立场和策略，避免沟通误解。
此外337调查可能涉及国内的专利无效诉讼、许可协议等，中国律师可以在国内进行相关法律事务的处理和协调；可以协调国内政府机构和行业协会，争取国家支持和行业资源，形成整体应对策略。
美国律师熟悉ITC的调查程序、证据开示规则、听证会流程等，可以确保企业在每个法律环节中遵守程序规定，避免因程序瑕疵而导致不利结果；了解美国法律惯例和相关判例，可以有效利用先例进行法律抗辩，增强企业的法律主张。
337调查涉及大量法律文书，包括答辩状、动议、证据文件等。美国律师能够按照美国法律标准撰写和提交这些文件，确保符合法律规范；美国律师能按照ITC的要求准备和展示证据，确保证据的有效性和合法性。美国律师有着更丰富的当地庭审和抗辩经验，特别是在美国的陪审团制度之下，可以通过询问陪审团候选人来争取有利于己方的陪审员，从而最大程度取得有利结果。京东方本次主动介入的成功也充分印证了专业团队在应对337调查中的重要性。
中国企业可以根据以上建议，结合自身的实际情况，提前做好337调查的应对布局，为企业出海打下坚实的基础。
